自然資源資產國家所有權委托代理制度建構
——基于全民利益視角的契約化構想

 

導  讀

構建符合全民利益的自然資源資產國家所有權委托代理制度，是“十四五”時期踐行“以人民為中心”的發展思想和生態文明體制改革的要求，也是應對自然資源國家所有權縱向行使難題的創新之策。自然資源資產國家所有權委托代理制度應當將實現全民利益作為制度設計初心和建構目標，在明確全民是自然資源資產真正所有者的前提下，推動單一向度的“命令-服從”等級關系轉向協商共治的新型委托代理關系。并進一步借力契約治理理論，以政府間行政協議為依托，在委托代理協議的統一框架內明確權責利關系，將這項體制創新建構為規范性制度。

本文引用信息

張一帆，宦吉娥.自然資源資產國家所有權委托代理制度建構[J].中國國土資源經濟,2022，35（5）:4-16.

 

 

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引言

自然資源資產是國民經濟和社會發展的重要物質來源與資產儲備，自然資源資產國家所有權能否妥善行使直接影響全民利益。自然資源資產的公共屬性使其必須借由國家機關代行所有權，全民利益的實現不僅需要國家對市場主體進行規制，還需要對政府之間內部權利行使規則進行完善。檢視所有權行使的兩個維度，在橫向維度，產權制度改革著力打破自然資源分屬不同部門管理，各項產權相互獨立的“九龍治水”局面，整合各部門的所有者職責，將碎片化管理轉化為整體保護、系統修復、綜合治理；在縱向維度，為了應對自然資源資產管理中長期存在的主體虛置、權責邊界模糊、權益不落實等現實問題，自然資源產權制度改革著力探索建立全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，明確所有權行使模式。2015年《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱2015年《方案》）提出由中央政府和地方政府依據資源的種類、重要性等因素，分級代理行使所有權職責。2019年4月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱2019年《意見》），推進“全民所有自然資源資產所有權委托代理”改革試點工作，對部分全民所有自然資源資產，由中央政府委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權，并進行監督管理。2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱2022年《試點方案》），明確由國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行。為了更好地保障全民利益，應當充分發揮法律的規范作用，構建與動態的全民所有自然資源資產委托代理機制相匹配的自然資源資產國家所有權委托代理法律制度，對全民所有自然資源資產縱向維度存在的權利主體關系不明、地方政府法律地位缺失和央地協作治理不足等問題作出法制回應。

人民群眾的根本利益是改革的出發點和落腳點，自然資源資產國家所有權委托代理應將實現全民利益作為制度設計初心和建構目標。全民利益是全體人民的共同意志和根本利益，其內涵具有時代性。“十四五”時期全面建設社會主義現代化國家，要求踐行以人民為中心的發展思想。伴隨著人民對美好生活的需求日益增長，落實和增進全民福祉、推動實現全民共同富裕是新時代賦予政府的重要使命。自然資源資產國家所有權委托代理制度應當承擔起這一時代重任，挖掘資產價值，提高資源配置效率，實現資源資產收益最大化；同時合理分配資產收益，讓人民群眾共享發展成果。全民利益是經濟利益、生態利益、政治利益和文化利益等多元利益的統合，這進一步要求委托代理制度要兼顧自然資源資產的經濟、生態和社會等多元價值屬性，處理好發展與保護的關系，實現人民群眾物質富裕與精神富裕一體推進。

自然資源資產國家所有權委托代理是基于社會主義公有制基礎所形成的自然資源資產所有權“統一代表、多級行使”的具體實現方式，是借助委托代理理論明晰和優化不同層級政府間（尤其是央地之間）的權責利關系，實現提高資源配置效率、資產保值增值目的，最終落實全民所有者利益的制度設計。本文基于全民利益視角，闡明“在明確全民所有者地位的基礎上，構建符合全民利益的協商共治型委托代理關系”這一制度構建思路，并進一步提出委托代理制度契約化實現設想，以期為自然資源資產全民利益的實現提供制度構建之參考。

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制度前提：明確全民所有者地位

重申自然資源資產全民所有者地位，重塑全民利益目標，對于建構委托代理制度具有指導性意義。明確自然資源資產全民所有者地位是自然資源資產國家所有權委托代理制度建構的前置環節，必須首先厘清全民與國家的關系，直面我國現行法中全民主體缺失問題，將政策導向轉化為法律制度。

1.1 區分“全民”與“國家”的主體地位

強調全民是自然資源資產的真正所有者，是確保委托代理制度不偏離公有制基礎，并進一步發揮定紛止爭制度功能的前提。根據《憲法》第九條，除集體所有外的其他自然資源資產為“國家所有，即全民所有”。2019年《意見》政策文本中以“全民所有”語詞加以限定，指明這部分自然資源資產①的真正所有者是“全體人民”。全民所有是由全體中國人民所組成的共同體所有，并非全部民眾個體所有的疊加，也不能完全等同于國家所有。單個的民眾不對自然資源資產享有所有權，而是公平分享國家代為行使權利所帶來的福利。

國家與人民之間存在著復雜的政治關系。西方政治學的經典論述認為，國家是民眾為了避免自然狀態下的相互侵害而妥協讓渡部分權利的產物，并進一步形成國家與民眾“委托代理關系”說，如19世紀著名哲學家、經濟學家穆勒提出，民主制的政府是由人民委托而成立，政府基于公益目的實施代理行為；20世紀公共信托理論也將民眾與國家之間的關系視作一種委托代理關系，通過構建自然資源雙重所有權制度規制國家的代理行為。我國學者就國家所有與全民所有之間的關系展開過一系列學術探討，盡管具體解釋方案不盡相同，但肯定國家與全（人）民的區分確已成為共識。如郭潔提出社會主義體系下的人民與國家構成互為一體的信托關系；孫憲忠明確指出，從概念和邏輯上來說，“國家”與“全民”在國際法和國內法上均不能等同；王克穩也認為全民才是自然資源資產的真正所有者。

國家不是自然資源資產的最終所有人，而是全民的權利代表行使主體，必須以全民的意志和利益為導向恪盡職守。全國人民代表大會賦予國家法律上的所有權人地位，目的在于使其代表全民充分行使各項權能。而明確全民才是自然資源資產的真正所有者，則是在賦權的同時強調責任和義務的承擔。國家在直接行使所有權或授權委托下級政府行使所有權的過程中，應當致力于為全民提供更多物質財富和生態產品，既不能取代全民真正的所有者地位，也不能趁機侵害全民利益。

1.2 現行法律構造對全民主體地位的消解

“全民”的抽象性使其無法直接行使所有權，必須借助立法技術實現由“虛”到“實”的轉化。不同于西方政治學將國家與人民視作一種對抗關系，馬克思主義認為全民所有制消除了剝削存在的基礎，社會主義公有制國家是全民利益的化身。國家可以代表全民行使自然資源資產所有權，我國《憲法》在立法上實現了從“全民”到“國家”的第一層轉化。盡管從《憲法》文本理解，全民與國家都是自然資源資產的所有者，但基于所有權主體特定性、實定化的技術需要和一物一權的民法理論，諸多下位法在規定自然資源所有權時往往選擇直接將國家作為所有權人，或是簡單照搬憲法相關條款而不對全民所有作出細化規定。如《民法典》第二百四十七條至二百五十一條規定，除集體所有的自然資源之外，其他自然資源均屬于國家所有；《草原法》《森林法》《水法》等單行立法也直接規定特定種類的自然資源屬于國家所有。全民的主體地位在立法環節中被實際“忽略”和弱化了。

國家代表行使所有權仍有賴于具體的機關，這就需要進一步具象化權利主體。依據《憲法》規定，人民代表大會是人民行使國家權力的法定機關。但《民法典》規定“國有財產由國務院代表國家行使所有權”，相關自然資源單行法亦延續了這一規定。如最新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第二條規定，由國務院代表國家行使全民所有土地所有權[9]。“國務院代表”行使模式使得“全民”徹底隱退在國家機關身后，進一步削弱了全民對自然資源資產的控制能力。

我國疆域遼闊，國務院無法直接行使全部的自然資源資產所有權權能，委托授權下級政府機關代理履行所有者職責成為必然。但我國現行法并未賦予地方政府明確的自然資源資產所有權主體地位，形成地方政府“有實無名”的權利（力）現狀。地方政府可以實際行使，甚至越權行使全民所有自然資源資產所有權的部分權能，同時規避本應承擔的法律義務，加劇了資源浪費、資產流失、生態破壞等侵害全民利益的現實風險。這種事實上的“政府所有”背離了“全民所有”層層轉化的公有制基礎，并進一步引致由少數人所控制的“行政首長所有”。領導人決策對自然資源資產所有權的行使具有實質性影響，若其決策偏離全民利益目標，會最終導致委托代理制度與“全民所有”的價值意旨背道而馳。

理想狀態下，國家所有權具有統一性特征。但現實中國家由不同層級和分工的國家機構組成，國家機構由政府官員實際運行。濫用權力、違法、低效等問題是科層制的通病，運行國家權力的人和機構不能等同于國家，更不能保證其始終基于全民利益行使職權。立法環節對全民所有的層層轉化使得全民逐漸淪為自然資源資產的虛置主體，進而誘發和加劇權力（利）行使者越俎代庖的風險。因此，有必要在委托代理制度建構中明確全民真正的所有者地位，確保自然資源資產國家所有權始終在實現全民利益的軌道上行使。

1.3 全民主體地位的政策回歸

根據政策統計分析，我國自然資源產權制度改革已經逐漸呈現出強化“全民”主體地位的價值取向。本文以中國政府網的“國務院文件”專欄和北大法寶官網為統計數據采集目標，將“全民所有”與“自然資源”設置為檢索詞，從中國政府網采集到國務院文件共27項，從北大法寶官網采集到同句詞條共53條（不包含10部法律文件）。二次篩選上述政策文件，僅保留自然資源領域政策文本作為樣本進行分析，其中包含“全民所有”語詞的自然資源領域政策文件共計16項，“全民所有”語詞出現頻次共計95次（表1）。根據詞頻統計結果，2015年《方案》在政策文本中多次使用“全民所有”語詞，將堅持資源資產公有屬性作為基本原則予以強調。落實所有權、保障自然資源資產國家所有權行使產生的福祉能夠惠及全民是我國生態文明改革的基本目標。在此后的生態文明建設過程中，自然資源領域相關的政策文件采用“全民所有”語詞替代“國有”語詞，限定自然資源資產的權屬，“全民所有”的制度價值在政策中得到回歸。其中，自然資源資產改革的兩個指導性文件——《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》和2019年《意見》中高頻使用“全民所有”語詞，進一步彰顯了自然資源資產歸屬“全民所有”的發展趨向。

盡管發展趨向利好，但產權制度改革對全民的所有者定位依然存在較大的完善空間。通過分析政策文本發現，相關政策未能形成統一的“全民所有”規范用語。部分政策文本仍然存在以“國家所有”指稱全民所有自然資源資產、將“全民所有”與“國家所有”混用，以及規避使用“全民所有”語詞等情形。譬如《國家生態文明試驗區（江西）實施方案》全文未提及“全民所有”語詞，而對應的海南、貴州、福建等省的國家生態文明試驗區實施方案中“全民所有”語詞均有出現。《建立國家公園體制總體方案》中“國家所有、全民共享”的規定，以及《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》中“切實維護國家所有者權益”等規定，也體現出“自然資源資產由全民所有、歸全民共享”這一理念尚未完全樹立起來。從人民的角度而言，只有在自然資源資產所有權中區分全民、國家、政府機關的地位，才能避免將全民所有自然資源資產等同于地方政府所有，進而提高人民的權利意識和監管動力。從政府的角度而言，其權利（力）來源于人民的授予，無論是作為委托人還是代理人，都必須將有利于全民利益作為根本行為宗旨。

全民主體地位的政策導向應當實現法治化，法治在克服權力分散性上具有更穩定和可預期的優勢。在現行法尚存不足的情況下，將全民利益確立為制度目標能夠為所有權的行使指明方向，使得代理人在立法空白或規定模糊的情況下，能夠以全民利益為導向作出決策，防止其偏離基本價值軌道。凸顯全民所有者地位也是規范府際委托代理關系、形成央地合作共治關系的基礎。避免權利（力）的行使者將全民所有自然資源資產視為己有，是緩解央地利益博弈和地方濫用權利（力）的根本之策。

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制度機理：構建符合全民利益的委托代理關系

2019年《意見》政策文本中“委托代理”語詞是落實自然資源資產全民所有的關鍵政策術語，明確了所有權的行使方式和可供依托的理論工具。委托代理作為一種社會關系和客觀現象廣泛存在，并在各個領域發展出各具特色的委托代理理論，并被廣泛應用于政治學、公共管理、法學等多個學科。鏡鑒委托代理理論，構建以實現全民利益為終極目標的協商合作關系，是委托代理制度構建的核心機理。

2.1 降低委托代理風險

20世紀60至70年代，經濟學家在研究企業內部信息不對稱和激勵問題時指出，委托代理關系在代理人代表委托人的利益行使決策權時隨之產生，其實質是一種信息非對稱的交易關系。盡管代理人有義務根據委托人的指示行事，但是作為理性“經濟人”，代理人的行動不可避免地具有自利性，從而產生道德風險。委托人獲取信息的不完全性會進一步增加代理人的機會主義行為。簡言之，利益目標沖突是委托代理風險滋生的源頭，信息不對稱則是代理風險的催化劑。

自然資源資產國家所有權委托代理制度中的上下級政府，不應被視作簡單的行政隸屬關系，而是具有獨立利益和目標取向的博弈雙方。構建符合全民利益的委托代理關系首先要樹立全民利益目標，從根本上解決利益目標不一致的問題，并進一步控制委托代理的層級，降低信息不對稱所帶來的風險。

2.1.1 全民利益目標一致性制度設計

在現有財權、事權和人事制度等體制機制下，國家治理的綜合目標與地方政府的短期目標常常出現沖突，各個層級的地方政府之間也會存在目標差異。比如在維護修復自然資源資產生態價值的積極性上，不同級別政府和職能部門會出現差異化表現[。以中央政府和省級政府之間形成的一級委托代理關系為例，中央政府在博弈中一般被視作為“仁慈型”政府，以實現社會的公共福利最大化為目標。在政治上，中央政府堅持全民所有制與國務院的代表地位，省級政府只能代理行使部分權能，而不能成為自然資源資產的所有權人；在經濟上，中央政府追求資產收益最大化的同時，在生態上貫徹節約資源、保護環境的國策，因此在委托地方政府行使權利時，往往同時提出生態保護相關要求。省級政府基于對地方利益的考量，容易出現偏離委托目標，抑或是根據地方利益偏好對多維任務進行選擇性執行的情況。以土地資產為例，中央政府保持耕地總量的委托目標與地方經濟發展需要形成目標偏差。盡管中央政府制定了嚴格的耕地保護制度，但實踐中地方政府違法審批土地的情形依然常見。政府官員在進行決策時，也會依據上級政府績效考核指標對各項任務的優先程度進行甄別。生態目標相較于經濟目標，完成時間更長，對提升績效的作用較弱。對于追求晉升的官員而言，自然資源資產的開發利用既能滿足中央的經濟任務，同時也能直接增加地方政府的財政收入，帶來自身政治利益和經濟利益的雙倍加成。追求資產經濟收益而忽視生態價值成為自然資源資產所有權代理行使過程中的普遍現象。

樹立統一明確的利益目標，是解決委托人與代理人之間利益沖突的關鍵。委托代理制度在明確全民主體地位的基礎上，將實現全民利益作為共同利益目標，發揮其價值引導功用，從而最大限度實現上游委托人、下游代理人及自身的三重利益共容，統合政治、經濟與生態等多元目標，從根本上保障委托代理制度的建立和運行。

2.1.2 控制層級減少信息不對稱風險

自然資源資產國家所有權委托代理關系的多層級性會加劇利益目標沖突，相關政策也采取了控制層級的做法。根據2019年《意見》、《國家生態文明試驗區（貴州）實施方案》等政策規定，縣級政府原則上不承擔全民所有自然資源資產所有權職責，特殊情況下需由法律授權后行使；2022年《試點方案》也明確規定省級、市地級政府可受自然資源部委托代理履行部分職責。但自然資源資產國家所有權委托代理依托于我國現有的行政體制，試點實踐中依然存在縣級代理行使所有權的情形，如福建省選取廈門市海滄區和泉州市永春縣等八個縣級單位開展委托代理試點工作。

委托代理制度應當限定委托的層級，堅持中央政府-省級政府-市（地）級政府三級組織建構，規范實踐運行、減少信息不對稱的風險。委托代理鏈條過長會加劇選擇性執行及政策目標偏離等次生問題。具體而言，在委托代理內容確定之前，下級政府可能會利用上級政府的信息劣勢，為自己謀取更大的利益空間和更寬松的責任標準；在委托代理關系確定之后，下級政府也會出于自利而冒道德風險，如不盡責地執行上級政府的委托要求、逃避和推卸代理責任等。代理層級越多，信息傳遞真實性和完整性越低，逆向選擇和道德風險的程度越高，中央政府向下監管越難。控制縱向代理層級是降低代理成本、縮小“制度墮距”的必然要求。

2.2 構建協商共治的委托代理關系

“委托代理”語詞的包容性使其存在使用泛化的現象，但全民利益最大化目標下的“委托代理”蘊含著央地關系的轉變，要求中央與地方必須協同治理自然資源資產，建立起靈活協商的權責分配機制和替代性糾紛解決機制，保障自然資源資產國家所有權委托代理制度的良好運行。我國改革實踐通常在描述意義上使用委托代理語詞，客觀上中央賦予了地方某種權限，即可稱為中央“委托”地方行使職權，或地方“代理”行使職權，此種語境下的“委托代理”并不具備規范效力。學理上則更多地將“委托代理”作為一種理論分析框架，對央地關系進行解釋和研究。如借助委托代理理論分析政府行為變異的根源，或是將委托代理作為分析政府間利益博弈過程的理論模型，以及將委托代理關系作為組織基礎，分析政策分級試驗中形成的央地互動關系等。自然資源資產國家所有權委托代理并不排斥“委托代理”本身所具有的實踐基礎和理論內涵，相反應當吸納優秀理論研究成果和成功實踐經驗作為制度構建的養分。但自然資源資產國家所有權行使的復雜性，要求制度建構需要更多關注委托人與代理人之間（尤其是央地關系）的良性互動。

2.2.1 從單向度命令走向協商共治

自然資源資產國家所有權委托代理不應作為傳統單向度行政隸屬關系的簡單延續，而是應當構建起以實現全民利益為終極目標的協商共治關系。協商是指不同主體之間展開合作的一種意見溝通和決策方式，通過討論和商量的方式，確定并實現共同的目標。以央地關系為例，傳統模式下，中央依靠科層制度的機構網絡和政治權威，對公共事務實行單一向度的管理。這種管理模式一定程度上導致地方利益被忽視。中央在決策時缺乏對各地實際情況和不同需求的考量，使得中央的委托目標遭遇執行困境。為了充分發揮兩個積極性，必須從制度上肯定地方政府作為代理人享有表達自身利益需求的權利，給予委托人和代理人磋商的空間，才能真正實現全民利益目標與代理人利益目標的共容。

建立協商型委托代理關系順應了行政變革趨勢，是提升自然資源資產治理能力的重要手段。協商共治是現代社會治理模式轉型的重要方向。伴隨市場經濟體制不斷完善和公共管理改革，政府運行模式逐步由統治型政府向治理型政府轉變。善治作為政府治理的理想目標，要求各主體之間良性互動，形成多向度的權力運行模式。央地博弈的重要原因就在于，地方利益在傳統的“命令-服從”模式下缺乏表達的途徑，決策環節被忽視的利益會在執行環節中顯現出來。只有合理吸納委托人與代理人的利益訴求，才能夠真正實現委托代理關系的合理化、科學化與規范化。協商共治作為善治的路徑選擇，通過提供平等理性的對話平臺，使各方利益主體能夠表達利益訴求、轉化沖突尋求合作，進而促成符合公共利益的共識和承諾。

2.2.2 靈活的權利義務分配機制

委托人與代理人之間的權利義務配置是影響所有權行使效果的重要因素，但在改革探索階段準確界定各個主體的權責劃分顯然過于理想。自然資源資產的多樣性和各地區差異性要求委托代理制度必須引入靈活的權責劃分機制——在央地事權財權法定化的基礎上，允許上下級政府就模糊性、個性化事項進行民主協商，將協商共識作為劃分權責的依據。

政府事權財權法定化是國家治理現代化的前提，自然資源資產的公益性要求委托代理關系應當盡可能明晰各級政府之間（尤其是央地之間）的權責利分配格局。2020年《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，要求形成權責清晰的央地關系，實現各級政府事權、支出責任和財權相適應。但有限的政策規定不可能完全涵蓋各級代理人權能與職責，將政府之間形成的復雜多元關系全盤交由立法進行調整是一種不負責任的幻想。我國自然資源領域立法尚處于完善階段，傳統行政法對行政系統內部關系的調整也較為薄弱。全民利益目標要求自然資源資產國家所有權委托代理逐步實現法治化，在不斷完善現行法的同時，制度本身也應當建立起有效的調整機制。上下級政府展開民主協商與事權法定并行不悖，政府協商分配委托代理權利義務的本質是為了更好實現全民利益所進行的系統內部關系優化，而委托人與代理人的協商決議也必須受到全民利益目標的約束。

自然資源資產國家所有權委托代理的權責劃分可以考慮以資源清單為基礎，同時建立規范的磋商程序，以合理劃定政府權責利關系。編制資源清單是當前改革實踐劃分權限的重要依據。地方根據自然資源部研究形成的中央行使所有權資源清單，結合本地區資源分析成果，形成區域代理行使所有權資源清單。磋商機制是指委托人和代理人通過正式的渠道、場合和方式，進行反復溝通、交換意見、協調妥協，以最終達成合意性契約的一種治理機制，代理人借助磋商機制對本地區自然資源資產情況進行說明，表達地區發展需求和執行難點，從而將隱形的利益博弈轉化為規范的對話協商。委托人在磋商過程中對相關法律法規和政策目標進行釋明，促進代理人對中央政策目的的理解，促成全民利益目標下的協商共治。委托人與代理人經過協商就委托代理的范圍、權限、評價考核標準等事項達成合意，從而增強雙方履行各自事權職責的預期與責任意識。

2.2.3 替代性糾紛解決機制

協商型委托代理關系為地方利益表達預留了制度空間，也為糾紛解決提供了可行性思路。2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》明確了央地財權與事權的劃分規則和爭議解決主體，中央與省級政府之間的劃分爭議由中央裁定，省級政府以下的爭議由省級政府裁定。但上級政府享有爭議裁定權并不意味著委托人可以在糾紛解決中恣意專斷。在爭議發生時，如委托人認為代理人存在濫用所有權的情形，應當給予代理人抗辯舉證的機會，雙方磋商后認定行為性質、確定違約責任。借助規范的磋商程序解決委托代理糾紛，符合我國政治文化傳統，也更能滿足自然資源資產國家所有權委托代理實踐的現實需求。

司法具有獨立性和權威性，但我國司法機關目前尚未被賦予處理政府間訴訟的法定職權。磋商機制作為政府系統內部替代性糾紛解決機制，一定程度上能起到彌合司法缺位的作用。伴隨司法體制改革和法治化程度的提高，磋商程序可以被設置為司法裁決的前置程序，既尊重政府自身的專業判斷能力，也避免造成過多司法負擔。對于涉及公共利益的重大事項，可以由司法機關組織聽證，吸納公眾參與決策以確保委托代理始終在全民利益的軌道上運行。

磋商程序作為替代性糾紛解決機制，其制度優勢明顯。一方面，行政事務的處理具有復雜性和專業性特征，磋商程序可以更加靈活地滿足政府間糾紛解決的需求，減少糾紛解決成本。另一方面，自然資源資產國家所有權委托代理關系具有長期性，維持政府間的合作互信關系對所有權行使至關重要。協商解決爭議能夠避免爭端擴大，減少負面影響，防止委托人與代理人關系陷入信任危機。

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制度路徑：委托代理契約化構想

委托代理關系不能僅停留在理念層面的架設，落實全民利益要求其必須借助適當的實現機制規范運行。經濟學指出委托代理關系本質上是一種契約關系，其核心問題在于設計最優契約以有效激勵代理人的行動。契約為構建協商委托代理關系提供了理論工具，拓寬了自然資源資產治理路徑。契約治理是指政府采用契約方式明確權責利關系，建立激勵約束機制以提高公共事務治理效能的行政行為，其并非嚴格的學說概念，而是對政府內部一系列正式和非正式契約制度安排的指稱。自然資源資產國家所有權委托代理契約化是指在委托代理協議的統一框架內明確權責利關系，本質是將政府間的協商共治關系以契約方式固定下來，通過規范契約程序實現對自然資源委托代理關系的規制。契約治理能夠將單一的委托賦權轉化為二維的權利義務關系，將協商共治的委托代理關系落到實處。突破傳統治理方式的桎梏，將契約這一實現形式納入自然資源資產國家所有權委托代理的“工具箱”或“箭囊”，能夠充分發揮契約的功效，將委托代理這項體制創新轉化為規范性制度和更具可行性的實踐路徑。

3.1 法理依歸：政府間行政協議

契約治理要求自然資源資產國家所有權委托代理應當以協議方式實現委托人與代理人之間的協商共治。法學理論相較于其他學科理論，具有規范化調整作用。在吸納“委托代理”等多學科理論內涵的基礎上，應當落腳于法學自身，為自然資源資產國家所有權委托代理匹配適合的理論依歸，確保其在全民利益的軌道上長效運行。

針對所有自然資源資產國家所有權委托代理的法律定性，一些學者基于公私二分的傳統，提出了民事委托說、行政委托說和新型委托說等主張。這一屬性爭議是對國家所有權法律性質之爭的延續，就自然資源資產國家所有權委托代理而言，民事委托代理說無法容納委托代理關系的主體特征和公益目的，行政委托說則面臨著行政管理與所有權行使混同的批評，而新型委托代理說未能提出明確的法理依據，無法為委托代理的制度建構發揮指導作用。根據2022年《試點方案》的規定，自然資源資產國家所有權的代理人僅限省級政府和市地級政府，企事業單位并不具備代理資格，其只能經特許方式取得使用國有自然資源的權利。國有重點林區、國有墾區等特殊主體如何處置，還有待進一步研究，本文暫僅討論政府間協議。基于委托代理關系的主體身份特征與協商共治的契約內核，本文提出將政府間行政協議作為委托代理制度的法理依歸，從而調和自然資源資產國家所有權委托代理關系與現有法律制度之間的顯著差異，同時回應改革的現實需求。

政府間行政協議是一個新行政法學概念，也是實現政府間協商合作的法制創新。在內涵上，政府間行政協議是對傳統行政法中行政協議定義的延展；在運用中，政府間行政協議是以契約的方式明確政府之間的權利義務關系。盡管現行《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》規定，行政協議應當由行政機關與公民、法人或者其他組織訂立。但在學理上，現代行政法學者提出了廣義的行政協議概念，將政府間行政協議納入。如葉必豐認為，行政協議不僅包括政府機關與行政相對人之間簽訂的協議，也包括行政機關之間形成的協議。章劍生主張，行政機關之間為實現行政目的而達成的合意，都可視為是廣義層面的行政協議。政府間行政協議根據協議締結主體關系不同，可以分為橫向型與縱向型兩種類別，自然資源資產國家所有權委托代理協議可以被歸屬于縱向政府間行政協議。

3.1.1 政府間行政協議的功能優勢

相較于傳統規制手段，政府間行政協議更加貼近自然資源資產改革實踐。立法形式的時間跨度長，具有滯后性和穩定性，通常是對改革成功經驗的凝結，無法在改革初期給予地方政府明確指引。相較于單項行政命令或指導性通知，政府間行政協議具有內容的明確性和綜合性優勢，既能促進理論與實踐的共容，又能實現委托代理制度與自然資源資產監督保障機制的有機結合。2022年《試點方案》提出“以自然資源清單為依據”推進試點工作，學術界也開始探討資源清單的編制。但本文認為資源清單具有靜態性和基礎性，無法滿足委托代理關系動態過程中的綜合需求，可以將資源清單作為委托代理制度的輔助性工具，與政府間行政協議共同發揮規制作用。自然資源資產種類繁多，不同性質的自然資源資產其所有權權能的實現方式也有所不同。如國家公園、濕地資源資產等公益屬性的自然資源資產在委托代理的過程中，往往要求代理人承擔更多的保護義務，而非享有更廣泛的經營性權利。資源清單可以明確各級主體及其行使權利義務的資源類型與邊界，但無法涵蓋委托人與代理人之間的動態協商與糾紛解決。資源清單應當作為明確資源管轄的依據，在此基礎上以政府間行政協議的方式規范委托人與代理人之間的法律關系。

為了實現行政目的，行政機關可以根據不同的規制需要選擇一種或多種適合的規制形式。政府間行政協議的包容性和靈活性使其能夠普遍適用于各級政府之間形成的委托代理關系，解決自然資源資產調整關系的復雜性與規范要求的統一性之間的矛盾。與此同時，政府間行政協議的高效性和靈活性，使其能夠彌補現行法的不足，發揮契約軟法的調衡作用。

3.1.2 政府間行政協議的實踐基礎

政府間行政協議作為一種革新性治理工具在我國的運用日益廣泛。2001年《上海市江西省加強全面合作協議》簽訂，我國政府間行政協議開始在行政實踐中得到運用。進入21世紀以來，長三角區域政府越來越多地采用訂立政府間協議的方式聯合治理公共事務，僅2016—2019年就簽訂了政府間行政協議51份。伴隨著近年來區域跨域環境污染問題頻發，行政協議開始作為省際環境污染合作治理工具在長三角、珠三角、京津冀區域得到廣泛運用。2017年，國家發展和改革委員會與粵港澳三地政府簽訂《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，搭建起以行政協議為頂層設計，以合作聯席會議、專責小組為基礎的協作治理機制。2021年《中華人民共和國長江保護法》施行，為落實長江大保護戰略，滬蘇浙皖司法廳（局）簽署了《關于建立長三角區域長江大保護司法行政協作方案》。政府間行政協議在行政實踐中的廣泛運用，為自然資源資產國家所有權委托代理協議這一制度實現形式提供了現實依托。

3.2 自然資源資產國家所有權委托代理協議

“契約是當事人之間的法律。”自然資源資產國家所有權委托代理協議是委托代理制度契約化構想的具體表現形式。全民利益目標限制委托代理契約化必須采取成文形式，委托代理協議使得政府間的合意得以落于紙面，在實現靈活高效的同時兼顧規范性和安全性需求。委托代理協議旨在為不同主體提供統一的政策工具和實現形式，不同地區的資源稟賦差異會導致委托代理協議的具體條款存在差異。下文僅就委托代理協議中具有一般性的重點內容進行闡明。

3.2.1 明確協議簽訂主體、層級和全民利益目標

政策用語“委托省級和市地級政府代理行使”在學理上存在多種解讀方式。其一，中央層面由國務院作為委托主體，地方層面由地方人民政府作為受托主體；其二，中央層面由自然資源部作為委托主體，地方自然資源主管部門作為受托主體代理行使所有權；其三，中央層面由自然資源部作為委托主體，地方層面由地方人民政府作為受托主體。三種主體設定都能通過文義解釋、體系解釋等方法，在現有政策話語中找到生存空間。我國當前的委托代理改革實踐采用第三種模式，根據2022年《試點方案》的相關規定，自然資源部直接履行部分職責，同時有權將部分職責委托省級、市地級人民政府代理履行。福建省的試點工作也將省級人民政府作為轉委托人，將設區市政府作為受托人，而將自然資源主管部門視為根據同級政府授權的代表行使權利人。自然資源資產國家所有權委托代理改革是一項體系化工程，需要多層級政府和政府內部多部門協作。與此同時，為了控制委托代理風險，應當在制度建構中明確縣級政府原則上不能成為自然資源資產國家所有權委托代理協議的訂立主體；在協議的相關程序規范尚未成熟時，對省級政府與市地級政府適用委托代理協議的情況進行限定，確有適用必要的應當報經國務院審批或備案。

實現全民利益是委托代理制度構建的終極目標，而全民利益的實現要求生態保護、經濟發展和社會保障相統一。“綠水青山就是金山銀山”，必須將實現經濟利益最大化和生態環境保護共同作為委托代理的兩條任務主線。其中，生態保護是代理人更優序列的任務要求。《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》指出，良好生態環境是最普惠的民生福祉。隨著富裕程度的提高，人民對自然資源資產經濟利益的需求逐漸下降，對美好生態環境的需求不斷提升。這就要求代理人必須以增強人民獲得感為導向，堅持在生態保護的基礎上進行資源資產開發，確保委托代理制度在滿足人民需求、實現全民利益的軌道上運行。此外，還應當推進自然資源資產收益由全民公平分享，人民群眾共享發展成果、增進人民福祉是自然資源資產社會保障功能的體現，也是“全民所有”的本質要求。地方政府在代理行使所有權的過程中應當根據不同資源的特性實現自然資源資產保值增值目標，同時確保所有權的行使不偏離保障人民群眾基本生活需求、不偏離保障民生的方向。以礦產資源為例，政府作為所有權代理人有權向資源資產的實際使用者收取費用，如資源稅、礦產資源補償費、采礦權使用費等，同時應當明確這些稅費是代理全民對資源的使用者征收的耗竭補償，政府應當以提供公共產品、完善養老社會保障和基本醫療保障，以及建立自然資源公共信托基金等方式確保自然資源資產社會保障功能的實現。

3.2.2 權責利相適應與激勵問責條款設置

合理厘定委托代理權利義務關系，是確保自然資源資產國家所有權妥善行使的關鍵。自然資源資產國家所有權委托代理的權利義務關系主要是指自然資源資產所有權權能的行使與管理義務的履行。但自然資源資產國家所有權權能仍存爭議，主要有以下三種學說觀點：①民法所有權權能說，具體包括占有、使用、收益和處分四項權能；②二元所有權權能說，如將國有自然資源分為國有公物和國有自然私物，分別設置不同的權能，其實質是主張兼具民法所有權權能與公法管理權權能；③公法管理權權能說，包括資源產權的設定、分配和保護，資源開發利用的標準管制，資源稅費的征收，資源保護與開發利用監管，生態修復與環境治理等權能。全民利益目標要求限制國家對自然資源資產收益的處分權，國家應當將自然資源資產收益用于創造民生福祉、改善生態環境、防范資源枯竭等事項，確保全民所有收益歸全民共享。

自然資源資產管理實踐不同于學理，并不對所有權的權能屬性進行區分和厘定，而是通過劃分不同政府之間的事權和財權來明確其承擔的職責。自然資源資產國家所有權委托代理協議是對委托人與代理人協商共識的確定。以央地關系為例，中央政府與地方政府應當以實現責權對等為目標，合理劃分中央與地方的事權邊界，并依事權責任匹配相應的財政支出。中央作為委托人可以依據現有的資源清單，確定中央直接行使所有權的資源資產和委托地方代理行使所有權的資源資產。中央與地方針對需要委托代理行使所有權的資源資產，協商確定地方享有的所有權權能和應承擔的事權責任，并在協議中予以明確。財權的匹配是確保地方政府能夠妥善行使權利和履行代理義務的關鍵。委托代理協議還應注意解決資源地政府事權責任過重、財權不足的問題。對于生態功能重要、自然資源資產承擔較多事權責任與財政支出的地方，中央應對這類地方政府適當加大財政劃撥支持，促進代理義務的履行。此外，自然資源資產國家所有權委托代理可以采取“收支兩條線”模式，增強收益分配的透明度。在初次分配中，合理擬定委托人與代理人的收益分配條款，轉變傳統的“誰開發、誰受益”模式。在再分配過程中注重實現全民共享，將自然資源資產收益用于生態環境保護和基本公共服務等公益性支出，并通過促進公共服務均等化實現收益分配的公平原則。

激勵機制設計是促進代理人努力履職的關鍵。我國自然資源資產領域已經建立起一系列具有激勵問責意義的保障機制，如領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任終身追究制、生態文明建設目標評價考核體系、國有自然資源資產報告制度等。委托代理協議應當與既有保障機制緊密聯系，強化地方政府主體責任，發揮制度疊加效應，提升執行有效性。自然資源資產國家所有權委托代理制度應當根據不同地區的實際情況實行差異化績效評價考核，形成綠色發展、職責清晰、內容規范、獎懲合理的全民所有自然資源資產績效考核機制。即在委托代理協議中以條款形式明確考核的標準、形式，并設置相應的懲戒措施和獎勵條款。還可以將聲譽激勵方式與績效評價機制相結合設置激勵條款，對績效考核優秀的代理人進行評優、表彰、增加控制性指標配置等，對績效考核不佳的代理人采取約談、通報、不予評優評先、區域限批等措施，促使代理人努力工作避免被納入負面評價，并使其能從委托人的正面評價中獲得成就感，提高工作積極性。與此同時，在協議中設置轉致條款銜接自然資源資產監管體系。此外，自然資源資產國家所有權委托代理協議的履行涉及全民利益，在完善內部激勵問責機制的同時，還應當將司法設置為最后一道保護防線。允許委托機關與代理機關在窮盡如磋商機制、裁決機制等手段后可以訴諸司法解決爭端，是保障委托代理協議執行的終局措施。

3.2.3 明確委托代理協議的外部效力

自然資源資產國家所有權委托代理協議的外部效力集中體現為代理行為的名義和行為責任歸屬問題。根據我國現行法律規定②，委托代理關系具有兩條核心規則：其一，代理人在權限范圍內應當以委托人名義行事；其二，委托人應當對代理人實施的權限內的代理行為承擔法律責任。自然資源資產國家所有權委托代理的特殊性在于，應當肯定代理機關能夠以自身名義行使所有權，并在代理不當所導致的糾紛中承擔第三人的外部追訴和委托機關的內部問責。自然資源資產國家所有權委托代理本質是對自然資源資產所有權分級行使的制度安排，僵化地要求代理機關不得以自身名義行使所有權不符合我國行政實踐現狀，也限制了地方的能動性。以長春泰恒房屋開發有限公司與長春市規劃和自然資源局國有土地使用權出讓合同糾紛案為例，使用權出讓人與一審被告均為長春市規劃和自然資源局，而非其上級委托機關。委托機關對代理行為負責，是通過行使對代理機關的監督和控制權能來實現的。一律將委托機關作為訴訟主體只會導致數量較少的委托機關陷入大量訴訟的困境，最終違背委托代理提高行政效率的預設目的。事實上，中央政府作為一級委托人，與多個省份建立委托代理關系，若要求由其作為省級政府代理行為的訴訟被告，會極大削弱中央政府的權威性。并且委托機關由于距離代理事務較遠，不能獲知事件的完全信息，將其作為責任主體，并無益于糾紛的解決和對第三方利益的維護。簡言之，自然資源資產國家所有權委托代理協議的內部約定不僅對委托人與代理人具有約束力，同時能夠對第三方產生外部效力。

3.2.4 完善委托代理協議制定程序

通過規范委托代理協議的配套程序，來實現對復雜的自然資源資產國家所有權委托代理關系的規制，不失為一種“四兩撥千斤”的選擇。我國已經出臺了一系列政府合同規章，如《廣州市合同管理規定》《蘭州市政府合同管理規定》《廣安市人民政府訂立政府合同程序規定》等，政府機關之間訂立協議的程序規范已具雛形。委托代理契約化在參考既有規范的基礎上，還需明確協議締結、履行和爭議解決等程序規范。締約階段，應當建立規范的磋商機制，實現自然資源資產所有權行使目標和行使方式的溝通互信。協議履行階段，應當建立定期報告機制，地方政府作為代理人定期向中央政府和地方人大報告自然資源資產所有權行使情況，接受委托人和所有人的意見和建議。此外，建立政府間替代性糾紛解決機制，探索不損害政府間信任合作基礎的爭議解決方式，并進一步處理好政府內部糾紛解決與司法救濟之間的關系，是委托代理協議推廣適用的重要條件[39]。

3.3 小結

契約本身并不新鮮，但新穎之處在于以一定的技術將它們作為必要的政策工具，以進行政府機關內部關系的重建。契約是自愿施加的鎖鏈，契約的公法運用體現了行政權運行方式對不斷變化的社會需求的回應。契約化能夠賦予委托代理關系以合意性理論內核，促進自然資源資產國家所有權分級行使，從行政命令式的官僚管理向協商式的契約構架轉移。盡管這種合意性受到全民利益目標的限制，但承認地方政府享有表達意愿和參與決策的權利，對于構建協商合作的所有權行使模式至關重要。當等級體制無法實現既定目標，其自身反而會成為實現目標的阻礙，發生“組織失靈”現象。中央政府應當在符合全民利益實現的目標限度內，接受地方政府在決策執行中所代表的地方利益，避免因忽視地方利益而導致地方政府消極履行契約義務，從而推動中央政府與地方政府由傳統的“利益博弈關系”轉變為契約機制下的“協商合作關系”。

當然，契約化構想的真正落實還需要其他條件的完備。首先，委托代理協議涉及全民利益，應當于法有據。必須在法律層面明確政府間簽訂委托代理協議的合法性，并出臺專門的程序規定予以規范。其次，盡管政府間行政協議在行政實踐中的運用越來越廣泛，但政府間行政協議作為一種學理概念和實踐現象缺少現行法依據，存在規范力度不足等問題。伴隨著法治的不斷完善，立法對實踐的回應會更加完備，屆時也能為委托代理協議的規范化提供法律支撐。此外，委托代理協議必須匹配完備的監督機制，才能確保其在適用過程中不偏離全民利益目標。此處僅將委托代理協議作為制度實現的一種可能性路徑提出，主要目的在于為委托代理制度構建豐富決策選項，其能否適配當前和日后的管理實踐還需要繼續深入研究。

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結語

全民所有自然資源資產所有權的行使必須以實現全民利益為宗旨。基于此，本文首先分析了現行法對全民主體地位的消解和全民所有價值的政策回歸，指出應當在委托代理制度中區分全民、國家、政府等不同的利益主體，明確全民是自然資源資產的真正所有者。委托人與代理人之間的利益博弈會影響所有權行使效果，建立良好的委托代理關系，并匹配適當的實現形式是委托代理制度落實全民利益的基本邏輯。全民利益目標的設立能從根本上擺脫委托人與代理人目標利益不一致的困境，進一步為命令-服從型等級關系向協商共治的委托代理關系轉化指明方向。協商共治理念不僅為委托代理關系引入了靈活的權利義務分配機制，也為委托代理糾紛提供了替代性解決方案。委托代理關系本質上是一種契約關系，契約形式的包容性特點使其能夠滿足自然資源資產國家所有權委托代理關系的復雜需求，委托代理協議是最契合協商性委托代理關系的實現形式。通過對契約程序和協議內容的規范，實現對委托代理關系的調整，能夠降低行政成本、提高委托代理的效能，最終保障全民利益的實現。本文基于全民利益視角，聚焦于委托代理的制度建構，主要目的在于闡明中央政府和地方政府應當構建一種怎樣的委托代理關系，并進一步提出具有可行性的實現方式。但自然資源資產國家所有權委托代理還涉及其他諸多方面的法律問題，如學理上探討比較多的自然資源資產國家管理權與所有權之間的關系等，仍有待繼續深入研究和剖析。

作者信息

張一帆（1995—），女，湖北省英山縣人，中國地質大學（武漢）公共管理學院法律（法學）碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學、自然資源法學。

通訊作者：

宦吉娥（1980—），女，湖北省保康縣人，中國地質大學（武漢）公共管理學院副教授，法學博士，研究方向：憲法學與行政法學、自然資源法學

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