今天是2022年5月20日，距離財政部主導，與原國土資源部聯合制定的《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（2017財綜35號）（下稱35號文）發布5周年還有39天，距離35號文實施5周年還有41天。筆者從2018年12月8日參與第一次關于35號文的研討會至今，已經過去1257天，期間，筆者寫了近百篇關于35號文的文章，參加了40余場關于35號文的演講，組織了10余次關于35號文的研討會，參與了7個不同智庫機構針對35號文的課題研究，收集了大量跟35號文有關的案例和數據，見證了35號文給礦業帶來的影響，與眾多院士、代表、委員、專家、學者、企業家一道，堅持不懈的通過各種渠道呼吁廢止35號文。

35號文作為一個暫行辦法，在眾多反對聲中，既未修改又未廢止，一直堅持實施到現在，并且將在2022年7月1日迎來暫行5周年的生日。筆者作為一名廢止35號文的堅定呼吁者，在35號文實施5周年之際，堅信35號文退出歷史舞臺將為期不遠。

昨天，一個礦業人在微信朋友圈給筆者留言：“請問35號文件是不是過了六月還是照樣實施？這是一份不合法，依法不必遵守的文件。為什么沒有人為此去告自然資源部要求最高人民法院作出解釋？為什么要用行政申訴的方法去處理這件事？”“曹律師，請你回答我這個問題好嗎？”

今早6點27分，有人發微信問我：“35號文還沒有消息了？”

 

看來，應該寫寫35號文，應該與即將離去的35號文道別了。

一、35號文，特定背景下的產物

35號文是我國礦產資源有償使用制度改革的產物。2014年11月，國家發改委將《關于加快推進生態文明建設的意見》上報國務院。2015年3月24日，中共中央政治局審議通過，該意見第（二十二）條規定：“進一步深化礦產資源有償使用制度改革，調整礦業權使用費征收標準。”2015年9月11日，中共中央政治局審議通過了《生態文明體制改革總體方案》，首次提到礦產資源國家權益金制度。該方案第（二十九）條規定：“理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，研究建立礦產資源國家權益金制度。2016年3月17日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》發布，該綱要第十二章規定：“保護自然資源資產所有者權益，公平分享自然資源資產收益。”第四十三章規定：“建立礦產資源國家權益金制度，健全礦產資源稅費制度。”2016年11月29日，原國土資源部公布《全國礦產資源規劃（2016-2020年）》，該規劃第二章規定：“建立礦產資源國家權益金制度”，第三章規定：“建立礦產資源國家權益金制度，完善相關配套制度，保障國家所有者權益。”2016年12月30日下午，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《礦產資源權益金制度改革方案》，2017年4月13日，國務院印發國發〔2017〕29號《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（下稱29號文），全文照發了該方案，方案第二條規定：一是在礦業權出讓環節，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益。二是在礦業權占有環節，將探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費。三是在礦產開采環節，組織實施資源稅改革。四是在礦山環境治理恢復環節，將礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。2017年6月29日，財政部和原國土資源部根據29號文的規定，發布《關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）（即35號文），對礦業權出讓收益如何征收做出了8條限制性規定和29條具體規定。35號文第二條規定：“礦業權出讓收益是國家基于自然資源所有權，將探礦權、采礦權（以下簡稱礦業權）出讓給探礦權人、采礦權人（以下簡稱礦業權人）而依法收取的國有資源有償使用收入。礦業權出讓收益包括探礦權出讓收益和采礦權出讓收益。”根據該條規定，礦業權出讓收益是國家基于對自然資源享有所有權，而依法收取的國有資源有償使用收益。

35號文的出臺，具有特殊的歷史背景。當時的環保風暴、審計風暴、反腐風暴、祁連山事件等，讓眾多礦政管理官員、地勘單位負責人、礦業企業高管紛紛落馬，眾多礦業權因生態紅線、自然保護區、安全隱患、環保不達標、非法采礦等被關停退出，礦業一時成為了腐蝕干部隊伍、破壞生態環境、危害安全、官商勾結、國有資產流失的反腐重災區，成為了不受待見、人人喊打的過街老鼠。現在反觀35號文，當時的政策起草者似乎有著寧可錯殺一萬也絕不漏掉一個、寧可讓國家占盡便宜也不讓礦企獲利的極端心理。

二、35號文，特立獨行的部門規范性文件

1、特立獨行

35號文的法律位階在《礦產資源法》和國務院頒布的240號、241號、242號國務院令之下，但35號文的內容卻突破了上位法的規定。35號文在上位法沒有修改的情況下，長期突破上位法實施至今，在依法治國的大背景下，特立獨行，讓法律人和礦業人大跌眼鏡。

2、行業受災

35號文自2017年7月1日開始實施之后，加重了礦業企業的稅費負擔，挫傷了礦業權人的探采積極性，多地探礦權流拍，新增探轉采和采礦權增儲及礦業權延續等行政許可事宜，因未足額繳納礦業權出讓收益而中止，探礦投資和采礦投資雙雙下降，很多地勘單位和涉礦上下游企業生存難保，后續礦產資源儲備無以維系，我國礦業的高質量發展受到挑戰，我國的礦產資源安全受到威脅。

3、法理不通

礦業權價款是基于國家出資查明礦產地而收取的投資補償，而礦業權出讓收益是基于國家對礦產資源享有所有權而征收的權益分成。35號文把這兩項收費原理并不相同的收費相互替代，致使法理不通。稅是國家基于強制力無償征收的，費是國家基于提供服務收取的，金是國家基于所有權享有的，款是國家基于投資應得的。礦業權出讓收益替代礦業權價款，與沒有把權益金、稅、費、金、款厘清有關。

4、格格不入

35號文的實施，導致之前通用的法律、法規、規章、規范性文件與其無法匹配，從而導致新舊制度無法銜接。比如按舊政策根據不同情形享有減、免、緩的礦業權人，根據35號文的規定則一視同仁，從而造成新的不公平。

5、秋后算賬

35號文規定，補交礦業權出讓收益最早可以溯及到2006年9月30日。這不但打破了法無明文規定不溯及既往的基本法律原則，而且還違背了經濟規律，讓2017年剛剛經歷國際礦業低谷后元氣大傷的中國礦業雪上加霜。

6、一刀切

根據35號文的規定，新礦與老礦、探礦與采礦、常規與戰略、國家出資與企業出資、探明與預測、富礦與貧礦、共生與伴生、深部與淺部、特殊與一般、高風險與低風險、采選難與采選易、大礦與小礦、價格波動大與波動小、利用率高與低、資源正變與負變、成本高與成本低等，全都一刀切，導致各種問題和矛盾集中顯現。

7、價格倒掛

與35號文配套的評估指南，應當扣除的成本不予扣除，導致開采之前的礦業權評估價高于進入開采階段的礦業權市場價，從而導致礦業權出讓一級市場與礦業權轉讓二級市場價格倒掛，致使礦業權交易量斷崖式下跌。

8、逆經濟規律

礦業是一個長周期、重投資、高風險的行業，絕大多數礦業權人被市場本身自然淘汰，從探礦到采礦再到最終盈利，成功率不足千分之五，因此，國際上的通行作法是探礦階段不收費或國家給予補貼，采礦階段在生產環節根據產量收費。而35號文規定不但探礦階段收取探礦權出讓收益，而且礦業權出讓收益均要在取得礦業權之前收取，同時繳納礦業權出讓收益與取得礦業權證掛鉤，這就導致我國探采積極性雙雙下降，探明儲量無力轉采和增儲，且取得不了采礦權就無法融資，顯然與經濟規律相悖。

9、過度授權

35號文授權各省市自治區制定各自的基準價或基準率，這導致各地的征收標準、期限、首付金額、參數系數等各地不一，同一礦種的征收標準差距懸殊。導致相同品位相同開采條件的礦業權在不同地域的生產成本懸殊巨大，人為制造了成本壁壘，不利于我國礦業的高質量發展。

10、重復征收

35號文過分強調國家所有者權益而忽視礦業企業權益，無論是國家出資、企業出資還是混合出資探明礦產資源，35號文一律征收礦業權出讓收益。將企業出資的風險勘查收益和礦業權人投資收益視為國家所有。原來的礦產資源補償費本身具有權益金性質，礦產資源補償費平移到資源稅中之后，繼續收取礦業權出讓收益，是典型的重復征收。

三、35號文，為中國礦業踩下了倒車鍵

35號文于2017年7月1日在非油氣礦種中開始實施后，我國非油氣礦產資源勘查投資從2013年的460億元下跌到2020年的161.61億元，下跌64.9%；我國采礦業固定資產投資從2013年的14750萬元下跌到現在的國家統計局不再公布統計數據。35號文實施后，勘查投入和采礦投入的雙雙下跌，新探明的礦產資源低于實際消耗的礦產資源導致礦產資源總儲量下降，礦產品的新增產能低于退出的產能導致總產能下降，相當于給礦業的發展踩下了倒車鍵。

四、35號文，成為了國際礦產品價格大漲的內應

現在，我國是全球礦產品的消耗第一大國、產能第一大國、進口第一大國，但我國卻沒有國際礦產品的定價權和主導權，反倒成為了事實上被不斷割韭菜的對象。35號文的實施，讓本來就沒有國際竟爭優勢的我國礦業雪上加霜，讓我國的礦產品進口依存度進一步加劇，現在我國經濟發展急需的7個礦種對外依存度已經超過了80%。2021年國際礦產品價格的大漲，2022年國家礦產品價格的異常波動，使我國成為了最大的買單者和受害者。今后有些新能源礦種隨時會面臨美國為首的新能源礦種戰略聯盟的斷供卡脖子風險，這些惡劣后果的顯現和持續放大，警示我們：35號文客觀上已經成為了國際礦產品價格大漲和波動的隱形幫兇或內應。

五、35號文，為中國礦業走出去立了帶引號的大功

35號文實施后，讓更多的礦業人意識到國家在與礦企爭利。我國礦業開發的成本越來越高，且隨時可能面臨被關停的風險，這已經成為不爭的事實。在這種情況下，紫金礦業為代表的一部分優秀礦業企業不得不踏上了礦業走出去的征程，并且個別走出去的優秀礦業企業業績頻傳。從這一角度說，被35號文擠兌被迫礦業走出去的成功礦業企業，陰差陽錯的反倒因禍得福，35號文變相為礦業走出去立下了打著引號的大功。

六、35號文，成功將礦業逼到了國家安全的高度

35號文實施之前正逢國際礦業低谷，35號實施之后我國礦業一片蕭條。全球疫情、蘇伊士橫船事件、中美博弈、芯片大戰等前所未有的國際政治、經濟、軍事大變局，讓我國清醒的認識到礦業的重要性。2021年12月，我國將礦產安全與能源安全相提并論，提出能源礦產安全是國家安全的重要組成部分，從而將礦產安全上升為國家安全，這一定位的調整，與35號文實施之后給我國礦產安全帶來的現實影響不無關系。

七、35號文，將載入世界礦業的史冊

如前所述，35號文的出臺，具有特定的歷史背景，是我國礦產資源有償使用制度改革過程中，摸著石頭過河的權且之計。35號文的實施，讓無數先天不足或野蠻成長的礦業企業和礦業上下游企業灰飛煙滅，也讓極個別的礦業企業涅槃重生。35號文有關在探礦階段征收礦業權出讓收益的做法，顛覆了全世界的三觀；35號文有關先收費再辦證的做法，改變了成熟礦業國家的礦業開發慣例，成為了個別我國礦業走出去目的地國家的效仿對象。35號文，必將載入世界礦業的史冊。

八、35號文，歷史使命已經完成

今天的中國礦業企業、今天的中國礦業、今天的全球礦業，與35號文起草之初、與35號文實施之初的現狀相比，已經發生了翻天覆地的變化。在依法治國已經深入人心、在《礦產資源法》正在修改的今天 ，35號文這個暫行辦法，已經完成了歷史使命，正在阻礙我國礦業的高質量有序發展，正為成為制約我國礦業走出去的國際把柄。

九、別了，35號文

礦產資源是工業糧食和血液，我國經濟發展離不開工業，工業發展離不開礦產資源。我國的礦產資源不能自給自足，我國礦業走出去舉步維艱，我國關鍵礦產的供應隨時有被國際礦業巨頭或國際礦業大國卡脖子的風險。只有將我國國內的礦業做好，才能保證我國礦產品的基本供應，才能有能力夯實礦業走出去的步伐，才能有底氣有實力擺脫國際礦業巨頭或礦業大國的制約，才能真正保障我國的礦產安全和國家安全。35號文已經阻礙我國礦業的發展，已經危害了我國的礦產安全和國家安全，35號文，應當退出歷史舞臺了。

別了，35號文。

以上內容來源于公眾號：法言礦語