近日，曾轟動一時的“千億礦權案”又有了新的消息。因涉“千億礦權案”的前最高院法官王林清被北京第二中級人民法院一審判決受賄罪、非法獲取國家秘密罪，罪名成立，兩罪并處有期徒刑14年，并處罰金人民幣一百萬元；陜北商人趙發(fā)琦以單位行賄罪、非法獲取國家秘密罪被判處7年半有期徒刑”。這起“千億礦權案”實際是圍繞陜西榆林市一處煤礦的合作勘查合同糾紛，而合作勘查合同的背后實質是探礦權之爭。那么其中一方最終獲取了探礦權，就一定能享有千億煤礦的所有權嗎？“千億礦權案”是不是媒體對礦業(yè)權制度的錯誤理解呢？筆者通過對我國的探礦權制度的梳理研究，應該可以回答上述問題。

一、探礦權的概念

為準確、完整的理解探礦權的概念，需要對探礦權的上位權利礦業(yè)權，以及礦業(yè)權之對象礦產資源所有權先行進行分析和探討。

崔建遠教授在其《準物權研究》一書中認為，礦業(yè)權是指探采人依法在已經登記的特定礦區(qū)或者工作區(qū)內勘查、開采一定的礦產資源，取得礦產品，并排除他人干涉的權利。在我國礦產資源法律法規(guī)框架下，礦業(yè)權是探礦權和采礦權的統(tǒng)稱¹。

礦產資源的所有權歸屬，《憲法》第九條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。《礦產資源法》第三條規(guī)定：“ 礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”根據前述規(guī)定，礦產資源的所有權歸屬國家所有，任何企業(yè)法人或自然人均不是礦產資源的所有人，其只能通過國家的許可或出讓而取得礦業(yè)權。

探礦權是礦業(yè)權的一部分，而礦業(yè)權是礦產資源所有權派生出來的權利，探礦權當然也是礦產資源所有權派生出來的權利之一。1994年國務院頒布的《礦產資源法實施細則》第六條對探礦權做了如下定義：“探礦權是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內，勘查礦產資源的權利。取得勘查許可證的單位或者個人稱為探礦權人。”

李顯冬教授在其《中國礦業(yè)立法理論與實務》一書中認為，探礦權概念既定之目的在于明確探礦權的法律屬性及內容，完善礦業(yè)權利體系，保護權利人合法權益。因此，宜對探礦權進行概括定義，即探礦權是指探礦權利人為發(fā)現并查明工業(yè)礦床、取得地質勘查成果，依法在一定范圍、一定期限內享有的對某特定礦區(qū)進行礦產資源勘查并獲得一定附加收益的權利²。

對于前述兩個定義，前者是現行有效的司法定義，后者是學理定義。筆者以為，從現行探礦權的權利內容來看，司法定義并未能涵蓋探礦權的所有權利內容，而學理定義確實更為準確。對于司法定義而言，自1994年以來該定義一直未做過調整，期待在未來的司法解釋或修法時能夠對探礦權做出更完備的定義。

二、探礦權的法律性質

在《物權法》頒布之前，我國法律理論界和實務界就探礦權的法律性質在觀點上存在分歧。如2000年原國土資源部印發(fā)的《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）第三條規(guī)定：“探礦權、采礦權為財產權，統(tǒng)稱為礦業(yè)權，適用于不動產法律法規(guī)的調整原則。礦業(yè)權人依法對其礦業(yè)權享有占有、使用、收益和處分權”。該條中，將探礦權、采礦權歸于不動產物權。2007年《物權法》在用益物權編第一百二十三條規(guī)定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護”之后，通說觀點均認為礦業(yè)權屬于用益物權。

原國土資源部在《關于貫徹落實〈中華人民共和國物權法〉的通知》（國土資發(fā)【2007】112號）中也指出：“《物權法》在第三編“用益物權”中明確：依法取得的探礦權、采礦權受法律保護。這是重大的法律制度創(chuàng)新，它表明《物權法》認可探礦權、采礦權的物權性質，對保護權利人的合法權益具有重要意義。”這說明主管部門也認可礦業(yè)權的用益物權屬性。之后，《民法典》亦遵循了《物權法》的規(guī)定，在用益物權編第三百二十九條規(guī)定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護。”至此，我國以法典的形式確定了探礦權的用益物權屬性。

三、探礦權的具體內容

根據現行有效的法律規(guī)定，探礦權人權利義務主要有如下內容：

（一）探礦權人的具體權利

《礦產資源法實施細則》第十六條規(guī)定：“探礦權人享有下列權利：(一)按照勘查許可證規(guī)定的區(qū)域、期限、工作對象進行勘查；(二)在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域架設供電、供水、通訊管線，但是不得影響或者損害原有的供電、供水設施和通訊管線；(三)在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域通行；(四)根據工程需要臨時使用土地；(五)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內新發(fā)現礦種的探礦權；(六)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內礦產資源的采礦權；(七)自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產品，但是國務院規(guī)定由指定單位統(tǒng)一收購的礦產品除外。探礦權人行使前款所列權利時，有關法律、法規(guī)規(guī)定應當經過批準或者履行其他手續(xù)的，應當遵守有關法律、法規(guī)的規(guī)定。”從該規(guī)定可見，探礦權的核心就是為實現和保障探明礦產資源而設定的一系列權利內容，其中第（五）、（六）兩項權利應是探礦權人最主要的權利。

（二）探礦權人的具體義務

《礦產資源法實施細則》第十七條規(guī)定：“ 探礦權人應當履行下列義務：(一)在規(guī)定的期限內開始施工，并在勘查許可證規(guī)定的期限內完成勘查工作；(二)向勘查登記管理機關報告開工等情況；(三)按照探礦工程設計施工，不得擅自進行采礦活動；(四)在查明主要礦種的同時，對共生、伴生礦產資源進行綜合勘查、綜合評價；(五)編寫礦產資源勘查報告，提交有關部門審批；(六)按照國務院有關規(guī)定匯交礦產資源勘查成果檔案資料；(七)遵守有關法律、法規(guī)關于勞動安全、土地復墾和環(huán)境保護的規(guī)定；(八)勘查作業(yè)完畢，及時封、填探礦作業(yè)遺留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隱患。”從該規(guī)定可見，探礦權人的主要義務是確定探礦權的權利邊界，避免以探代采，避免損害環(huán)境等其他利益。此外，探礦權人還應承擔繳納探礦權使用費、保證勘查投資不低于法定的最低投入、因勘查活動對他人造成財產損害的給予補償、依法辦理勘查許可證注銷手續(xù)等義務。

（三）探礦權人的部分礦床開采權

《礦產資源法實施細則》第十八條規(guī)定：“探礦權人可以對符合國家邊探邊采規(guī)定要求的復雜類型礦床進行開采；但是，應當向原頒發(fā)勘查許可證的機關、礦產儲量審批機構和勘查項目主管部門提交論證材料，經審核同意后，按照國務院關于采礦登記管理法規(guī)的規(guī)定，辦理采礦登記。”從上述規(guī)定可見，經審核同意后，國家允許探礦權人對于特殊礦床進行邊探邊采，這樣規(guī)定其實質還是為保護礦產資源不被浪費。

四、我國礦業(yè)權（探礦權、采礦權）出讓方式的發(fā)展歷程

探礦權和采礦權整體構成了礦業(yè)權，為便于讀者理解以及研究，筆者在此段統(tǒng)一用礦業(yè)權這一概念。探礦權人和采礦權人持有的權利證照名稱為“勘查許可證”和“開采許可證”，從證照的名稱也能看出來礦業(yè)權出讓的法律性質。我國的礦業(yè)權出讓制度發(fā)展史就是一部國家的改革史，從開始的無償行政審批劃撥到現在的市場競爭性取得，歷經了幾十年的發(fā)展，具體大概可區(qū)分為以下幾個階段：

第一階段，無償行政審批

根據1986年頒布實施的《礦產資源法》和1994年頒布實施的《礦產資源法實施細則》的規(guī)定，礦產資源勘查實行登記制度，礦產資源開采實行審批制度。

第二階段，無償行政審批為主，競爭性出讓為輔

礦業(yè)權無償取得制度中，礦產資源完全由行政權進行配置，礦業(yè)權人在開采過程中浪費礦產資源的現象十分嚴重，國家作為礦產資源所有人的權益受到了極大的損害。1996年，全國人大常委會對《礦產資源法》進行了修訂，本次修訂明確要求探礦權采礦權實行有償取得制度，但對探礦權采礦權出讓方式仍然規(guī)定的是按照批準申請的方式進行。

2000年《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號），規(guī)定礦業(yè)權出讓是指登記管理機關以批準申請、招標、拍賣等方式向礦業(yè)權申請人授予礦業(yè)權的行為。在已有招標出讓方式的基礎上，增加了拍賣的出讓方式。

2003年原國土資源部出臺了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》（國土資發(fā)〔2003〕197號，以下簡稱197號文），該文在國土資發(fā)〔2000〕309號的基礎上，又增加了掛牌出讓方式。同時，該文件規(guī)定了招標拍賣掛牌適用的范圍和條件，以及招標拍賣掛牌的具體操作性規(guī)定，具有較好的可操作性。

第三階段，競爭性出讓方式為主，申請在先、協議出讓為輔

2006年1月國土資源部印發(fā)了《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號，以下簡稱“12號文件”），按照勘查風險將礦產資源分為高風險礦產類、低風險礦產類、無風險類，分別確定不同的出讓方式。原則上高風險類礦產的探礦權采用申請在先的行政審批出讓方式，低風險類礦產的探礦權采用市場競爭出讓方式，無風險類礦產采用市場競爭方式直接出讓采礦權。針對國務院批準的重點礦產資源開發(fā)項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地等四種情形，探礦權、采礦權可以采用協議方式出讓。

2006年，國務院批復同意的《財政部國土資源部發(fā)展改革委關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》（國函﹝2006﹞102號）中明確規(guī)定，試點省（區(qū)）出讓新設煤炭資源探礦權、采礦權，除特別規(guī)定的以外，一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式有償取得。

2006年，財政部、原國土資源部聯合印發(fā)的《財政部國土資源部關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建﹝2006﹞694號）規(guī)定，國家出讓新設探礦權、采礦權，除按規(guī)定允許以申請在先方式或以協議方式出讓的以外，一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。

2012年，原國土資源部印發(fā)《國土資源部關于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發(fā)﹝2012﹞80號，以下簡稱“80號文件”），要求各級原國土資源主管部門必須堅持依法依規(guī)采取招標拍賣掛牌等市場競爭方式公開出讓礦業(yè)權的原則，從嚴控制協議出讓范圍，嚴格執(zhí)行礦業(yè)權協議出讓的審批權限和程序，逐步減少協議出讓數量，并進一步明確了探礦權、采礦權可以采用協議方式出讓的五種情形，具體包括國務院批準的重點礦產資源開發(fā)項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地，省級人民政府批準的儲量規(guī)模為大中型的礦產資源開發(fā)項目，為列入國家專項的老礦山（危機礦山）尋找接替資源的找礦項目，已設采礦權需要整合或利用原有生產系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域，已設探礦權需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的。

2015年，原國土資源部印發(fā)《關于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資規(guī)〔2015〕3號），延續(xù)了2012年80號文件關于協議出讓范圍的規(guī)定。

第四階段，近年來的改革實踐，全面推行競爭性出讓，嚴格限制協議出讓，申請在先退出歷史舞臺

2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權出讓制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。《改革方案》提出，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，進一步擴大市場競爭出讓范圍。其中，在嚴格限制協議出讓范圍方面，將原來的5種情形調整減少為2種情形，即國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目、大中型礦山已設采礦權深部。除此之外，其他情形一律不予協議出讓；在全面推進礦業(yè)權競爭性出讓方面，規(guī)定除特殊情形外，礦業(yè)權一律以招標拍賣掛牌方式出讓，由市場判斷勘查開采風險。同時，為貫徹落實《改革方案》的內容，選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省（自治區(qū)）開展礦業(yè)權出讓制度改革試點。

2019年12月31日，自然資源部在總結改革試點經驗的基礎上，印發(fā)了《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)﹝2019﹞7號，以下簡稱“7號文件”）。7號文件按照《改革方案》的精神，進一步明確了不同礦業(yè)權出讓方式的適用范圍：

第一，明確規(guī)定全面推進礦業(yè)權競爭性出讓。除協議出讓外，對其他礦業(yè)權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。繼續(xù)推進油氣(包括石油、烴類天然氣、頁巖氣、煤層氣、天然氣水合物，下同）探礦權競爭出讓試點。

第二，嚴格控制礦業(yè)權協議方式出讓。稀土、放射性礦產勘查開采項目或國務院批準的重點建設項目，自然資源主管部門可以協議方式向特定主體出讓礦業(yè)權。已設采礦權深部或上部的同類礦產（《礦產資源分類細目》的類別，普通建筑用砂石土類礦產除外）需要利用原有生產系統(tǒng)進一步勘查開采礦產資源的，可以協議方式向同一主體出讓探礦權或者采礦權。

該意見自2020年5月1提起實施，有效期三年，目前還屬于有效期內。

五、礦業(yè)權的出讓收益制度

在明晰國家對礦業(yè)權出讓方式時，因國家對出讓探礦權采礦權實行的是有償取得制度，出讓費用也是礦業(yè)權出讓制度的重要組成部分，有必要也做一些探究。本文僅限探礦權出讓收益制度，有關采礦權的出讓收益制度我們在后期會另行討論。

1998年《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條：“ 國家實行探礦權有償取得的制度。探礦權使用費以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權使用費標準：第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。”

1999年6月7日，財政部、國土資源部關于印發(fā)《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》的通知中規(guī)定有兩種探礦權費用類型：一是探礦權使用費，國家將礦產資源探礦權出讓給探礦權人，按規(guī)定向探礦權人收取的使用費。二是探礦權價款，國家將其出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規(guī)定向探礦權人收取的價款。其中，探礦權使用費采取同《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》的規(guī)定；而探礦權采礦權價款收取標準以國務院地質礦產主管部門確認的評估價格為依據，一次或分期繳納。探礦權采礦權使用費和價款由探礦權采礦權登記管理機關負責收取。探礦權采礦權使用費和價款由探礦權采礦權人在辦理勘查、采礦登記或年檢時繳納。《財政部關于探礦權采礦權使用費和價款管理辦法的補充通知》中，對探礦權采礦權使用費的收取管理進一步做了補充。

2000年，為鼓勵在我國西部地區(qū)、國務院確定的邊遠貧困地區(qū)和海域從事礦產資源勘查開采活動，國土資源部、財政部關于印發(fā)《探礦權采礦權使用費減免辦法》的通知中，規(guī)定了申請?zhí)降V權、采礦權使用費的減免辦法。符合條件的勘察開采活動，探礦權使用費第一個勘查年度可以免繳，第二至第三個勘查年度可以減繳50％；第四至第七個勘查年度可以減繳25％。

隨著社會經濟的發(fā)展，原規(guī)定的探礦權使用費收費標準已然不符合先行發(fā)展，無法防止礦業(yè)權人“圈地不探”的問題。2016年《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》出臺，要求“改革完善礦產資源有償使用制度，明確礦產資源國家所有者權益的具體實現形式，建立礦產資源國家權益金制度。完善礦業(yè)權有償出讓制度，在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)，取消探礦權價款、采礦權價款，征收礦業(yè)權出讓收益。”明確將探礦權、采礦權使用費調整為礦業(yè)權占用費。合理確定探礦權占用費收取標準，建立累進動態(tài)調整機制，利用經濟手段有效遏制“圈而不探”等行為。

2017年，國務院關于印發(fā)《礦產資源權益金制度改革方案的通知》規(guī)定，在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)，將探礦權采礦權價款調整為礦業(yè)權出讓收益。將現行只對國家出資探明礦產地收取、反映國家投資收益的探礦權采礦權價款，調整為適用于所有國家出讓礦業(yè)權、體現國家所有者權益的礦業(yè)權出讓收益。具體標準為：以拍賣、掛牌方式出讓的，競得人報價金額為礦業(yè)權出讓收益；以招標方式出讓的，依據招標條件，綜合擇優(yōu)確定競得人，并將其報價金額確定為礦業(yè)權出讓收益。以協議方式出讓的，礦業(yè)權出讓收益按照評估價值、類似條件的市場基準價就高確定。礦業(yè)權出讓收益在出讓時一次性確定，以貨幣資金方式支付，可以分期繳納。在礦業(yè)權占有環(huán)節(jié)，將探礦權采礦權使用費整合為礦業(yè)權占用費。將現行主要依據占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權采礦權使用費，整合為根據礦產品價格變動情況和經濟發(fā)展需要實行動態(tài)調整的礦業(yè)權占用費，有效防范礦業(yè)權市場中的“跑馬圈地”、“圈而不探”行為，提高礦產資源利用效率。

同年，財政部、國土資源部關于印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》的通知（財綜〔2017〕35號）（以下簡稱“35號文”），對于礦業(yè)權出讓收益細節(jié)進行明確。全國各省、區(qū)、市據此陸續(xù)發(fā)布了礦業(yè)權出讓權益基準價。自2017年7月1日起，出讓新設礦業(yè)權的，礦業(yè)權人應按《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》繳納礦業(yè)權出讓收益， 之前形成尚未繳納的探礦權、采礦權價款繳入礦業(yè)權出讓收益科目并統(tǒng)一按規(guī)定比例分成。除確定出讓收益標準外，其中，第十條規(guī)定了兩種征收形式：“礦業(yè)權出讓收益原則上通過出讓金額的形式征收。對屬于資源儲量較大、礦山服務年限較長、市場風險較高等情形的礦業(yè)權，可探索通過礦業(yè)權出讓收益率的形式征收。具體征收形式由礦業(yè)權出讓機關依據資源稟賦、勘查開發(fā)條件和宏觀調控要求等因素進行選擇。”

2019年4月，財政部、自然資源部發(fā)布了《關于進一步明確礦業(yè)權出讓收益征收管理有關問題的通知》，明確了按規(guī)定分期繳納探礦權采礦權價款的礦業(yè)權人應繳納的資金占用費、緩繳應繳礦業(yè)權出讓收益、礦業(yè)權出讓收益滯納金繳入礦業(yè)權出讓收益科目。

筆者認為，現行實施的35號文，對礦業(yè)權人影響重大。該文在實施中存在與頒布在先的法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件不能很好匹配，無法銜接的問題；各地制定的基準價或基準率、征收期限不一，也造成了不同區(qū)域同一礦種生產成本懸殊的現狀。對于需要補交出讓收益的探礦權人采礦權人，實則也突破了法不溯及既往的法律原則；在探礦權證取得前，先需繳納出讓收益的規(guī)定確對于探礦權人的積極性有消極影響。我們期待新的規(guī)范能對現有問題進行解決或完善。

六、結尾

通過本文對探礦權出讓制度的梳理，可以對礦業(yè)權下的探礦權概念有較為完整的理解，以供讀者參考。探礦權部分仍有很多細分內容值得我們探究與學習，受篇幅所限，本文僅圍繞探礦權基礎概念及性質進行宏觀歸納。后續(xù)我們將持續(xù)對礦業(yè)權其他內容進行研究梳理。

參考文獻：

[1]崔建遠：《準物權研究》，法律出版社2003年版

[2]《中國礦業(yè)立法理論與實務》，中國政法大學出版社2015年版

 

本文作者：

王 博，合伙人

王博，德恒北京辦公室合伙人；執(zhí)業(yè)期間專注于復雜民商事訴訟領域，尤其擅長股權類、金融借貸、投融資并購、建設工程、特許經營、礦產能源等爭議解決，曾為多家上市公司提供法律顧問和公司治理類法律服務。

E：wangbo@dehenglaw.com

（德恒北京辦公室高璐律師對本文亦有貢獻）

 

聲明：

本文由德恒律師事務所律師原創(chuàng)，僅代表作者本人觀點，不得視為德恒律師事務所或其律師出具的正式法律意見或建議。如需轉載或引用本文的任何內容，請注明出處。