中國煤炭雜志|曹旭升：礦業權出讓收益制度研究

2022-06-02 08:52:55
來源：法言礦語
作者：曹旭升律師
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礦業權出讓收益制度研究

論文概要

筆者是我國礦業界知名律師，是研究礦業權出讓收益制度的資深專家。文章對礦業權出讓收益制度的形成過程進行了簡要介紹，對征收礦業權出讓收益引起的一系列問題進行了深入分析，認為礦業權出讓收益替代礦業權價款，相當于用不應重復享有的所有者權益替代國家基于投資應得的補償，存在一刀切、市場價格倒掛等問題，影響了探礦者和采礦者的積極性。筆者指出，《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》作為部級行政規范性文件和暫行辦法，即將實施5周年，現在應當對礦業權出讓收益制度重新審視和評估；并建議調整礦業權出讓收益制度，減輕礦業企業負擔，保障國家礦產資源安全。

作者簡介

曹旭升（1971），男，內蒙古通遼市扎魯特旗人，現為北京市京師律師事務所礦產資源法律事務部主任、曹旭升礦業律師團隊負責人，中國地質大學（北京）碩士研究生校外導師、自然資源法治研究中心研究員，北京律師協會環境與資源保護專業委員會副主任，中國礦業聯合會法律專業委員會副主任，《問礦中國》、中國礦業法治高峰論壇、中國礦業律師30人論壇、礦業人大講堂、礦業人萬里行發起人，中國礦業仲裁和礦業服務一體化推動者，國家礦山安全監察局法律顧問。E-mail: caolaw@126.com

主要內容

首先，介紹了礦業權出讓收益制度的形成過程。礦業權出讓收益制度是礦產資源有償使用制度改革的產物，從2014年11月的最初制度設計，至2017年7月1日正式征收礦業權出讓收益，經歷了一個制度不斷演化和形成的過程。2016年12月30日下午，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《礦產資源權益金制度改革方案》（以下簡稱《方案》）。2017年4月13日，國務院印發國發〔2017〕29號《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（下稱29號文），全文照發了《方案》內容。2017年6月29日，財政部和原國土資源部根據29號文的規定，發布《關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）（下稱35號文）。
其次，分析了征收礦業權出讓收益引起的一系列問題。礦業權出讓收益這一新的法律術語的出現，導致之前通用的法律、法規、規章、規范性文件與該法律術語匹配性差，而與之配套的規定并未出臺，從而導致新舊制度無法銜接。同時，還存在溯及既往、一刀切，授權不甚合理，影響探礦者、采礦者積極性和我國礦業走出去等問題。35號文規定，補交礦業權出讓收益最早可以溯及到2006年9月30日，這種溯及既往有違經濟規律，會讓中國礦業更加困難；根據現在的評估指南，應當扣除的成本不予扣除，導致開采之前的礦業權評估價高于進入開采階段的礦業權市場價，從而導致礦業權出讓一級市場與礦業權轉讓二級市場價格普遍倒掛，礦業權交易市場冷清。這些問題直接導致我國探礦積極性下降，探明儲量無力轉采，且取得不了采礦許可證就無法融資，還影響我國礦業走出去，因為我國礦業走出去的步伐并不穩健，這種礦業權出讓收益制度正在被我國礦業走出去的目的地國家效仿。
第三，在分析研究以上問題基礎上，筆者提出應當對礦業權出讓收益制度重新審視評估和調整的具體建議。一是建議將稅、費法定原則和具體的稅、費項目寫入正在修改的礦法之中，二是建議在《礦產資源法》修改時，用礦業權出讓金替代礦業權出讓收益。

礦業權出讓收益制度研究

曹旭升^1，²

（1.中國地質大學（北京），北京市海淀區，100083；2.北京市京師律師事務所，北京市朝陽區，100025）

摘要

對礦業權出讓收益制度的形成過程進行了簡要介紹，對征收礦業權出讓收益引起的一系列問題進行了深入分析，認為礦業權出讓收益替代礦業權價款，相當于用不應重復享有的所有者權益替代國家基于投資應得的補償，存在一刀切、市場價格倒掛等問題；指出《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》作為部級行政規范性文件和暫行辦法，即將實施5周年，應當對礦業權出讓收益制度重新審視和評估；并建議調整礦業權出讓收益制度，減輕礦業企業負擔，保障國家礦產安全。

關鍵詞 礦業權出讓收益資源補償費出讓收益探礦權人礦業安全

1 礦業權出讓收益制度的形成過程

礦業權出讓收益制度是礦產資源有償使用制度改革的產物，從2014年11月的最初制度設計，至2017年7月1日正式征收礦業權出讓收益，經歷了一個制度不斷演化和形成的過程。

1.1 國家層面相關政策鋪墊

2014年11月，國家發改委將《關于加快推進生態文明建設的意見》上報國務院。2015年3月24日，中共中央政治局審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，該意見第（二十二）條規定：“進一步深化礦產資源有償使用制度改革，調整礦業權使用費征收標準。”

2015年9月11日，中共中央政治局審議通過了《生態文明體制改革總體方案》，首次提到礦產資源國家權益金制度。該方案第（二十九）條規定：“理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，研究建立礦產資源國家權益金制度。”

2016年3月17日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》發布，該綱要第十二章規定：“保護自然資源資產所有者權益，公平分享自然資源資產收益。”第四十三章規定：“建立礦產資源國家權益金制度，健全礦產資源稅費制度。”

2016年11月29日，原國土資源部公布《全國礦產資源規劃（2016-2020年）》，該規劃第二章規定：“建立礦產資源國家權益金制度”，第三章規定：“建立礦產資源國家權益金制度，完善相關配套制度，保障國家所有者權益。”

1.2《礦產資源權益制度改革方案》發布及其主要內容

2016年12月30日下午，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《礦產資源權益金制度改革方案》（以下簡稱《方案》）。

2017年4月13日，國務院印發國發〔2017〕29號《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（下稱29號文），全文照發了《方案》內容。

《方案》第二條規定：一是在礦業權出讓環節，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益。二是在礦業權占有環節，將探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費。三是在礦產開采環節，組織實施資源稅改革。四是在礦山環境治理恢復環節，將礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。

1.3 《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》的出臺

2017年6月29日，財政部和原國土資源部根據29號文的規定，發布《關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）（下稱35號文），對礦業權出讓收益如何征收做出了8條限制性規定和29條具體規定。35號文第二條規定：“礦業權出讓收益是國家基于自然資源所有權，將探礦權、采礦權（以下簡稱礦業權）出讓給探礦權人、采礦權人（以下簡稱礦業權人）而依法收取的國有資源有償使用收入。礦業權出讓收益包括探礦權出讓收益和采礦權出讓收益。”根據該條規定，礦業權出讓收益是國家基于對自然資源享有所有權，而依法收取的國有資源有償使用收益。

1.4 35號文出臺前后實際情況說明

礦業權出讓收益制度的形成，具有特殊的歷史背景。當時的環保風暴、審計風暴、反腐風暴、祁連山事件等，讓眾多礦政管理官員、地勘單位負責人、礦業企業高管紛紛落馬，眾多礦業權因生態紅線、自然保護區、環保不達標等被關停退出，礦業一時成為了腐蝕干部隊伍、破壞生態環境、官商勾結的腐敗重災區。

我國隨著一輪輪資源整合，通過優勝劣汰和大浪淘沙，以及十八大以來的不斷反腐，幸存的礦業人基本素質已經大幅提高，那些靠關系、憑運氣、掙黑錢的礦業人已經逐漸被淘汰。綠色礦山、智慧礦山、雙碳礦山正在不斷更新迭代。現在仍堅守或準備進入礦業的礦業人，并非當初的投機者、行賄者、暴富者，而現在持有礦權的礦業權人，普遍無力在只投資、無回報、無收益的礦業開采前支付高額的礦業權出讓收益。

礦業權出讓收益于2017年7月1日在非油氣礦種中開始征收后，我國非油氣礦產資源勘查投資從2013年的460億元^【1】下跌到2020年的161.61億元^【2】，，下跌64.9%。礦業人普遍反對征收礦業權出讓收益，尤其是探礦權人出資為國家找礦查明礦產資源家底，反過來卻由探礦權人向國家繳納探礦權出讓收益，探礦權人勘查投入越多，繳納的探礦權出讓收益越多，礦業人認為這一征收行為違反了國際慣例，加重了礦業企業負擔，直接影響了我國礦業的高質量發展，威脅到了我國的礦產資源安全。

1.5 小結

礦業權出讓收益制度的形成，具有特殊的歷史背景，當時正逢國際礦業低谷，又逢我國環保風暴、審計風暴、反腐風暴、祁連山事件等等。2017年7月1日開始征收礦業權出讓收益之后，加重了礦業企業的稅費負擔，挫傷了礦業權人的探采積極性，多地探礦權流拍，新增探轉采和采礦權增儲大幅下跌，探礦投資和采礦投資雙雙下降，很多地勘單位生存難保，后續礦產資源儲備無以維系，我國礦業的高質量發展受到挑戰，我國的礦產資源安全受到威脅。及時調整政策、消除礦業權出讓收益征收給我國礦業造成的影響，符合我國當前經濟發展客觀實際。

在俄烏戰爭、全球疫情、百年未有大變局的國際背景下，在我國國內經濟大循環、西部大開發、統一大市場、六穩六保的國內經濟現狀下，尤其在2021年礦產品價格大幅波動和我國已經將礦產安全上升為國家安全的今天，礦業權出讓收益制度退出歷史舞臺有利于激發探礦投資和采礦投資動力，為經濟發展提供充實的礦產資源保障。

2 征收礦業權出讓收益引起的問題

2.1法律上的問題

礦業權價款是基于國家出資查明礦產地而收取的投資補償，而礦業權出讓收益是基于國家對礦產資源享有所有權而征收的權益分成。35號文把基于國家出資探明礦產地而收取的補償性礦業權價款，調整為國家為實現礦產資源權益而征收的礦業權出讓收益。礦業權價款和礦業權出讓收益這兩項收費原理并不相同的收費相互替代，出現了法理上的沖突和前后政策無法銜接問題。

礦業權出讓收益這一新的法律術語的出現，導致之前通用的法律、法規、規章、規范性文件與該法律術語并不匹配，而與之配套的規定并未出臺，從而導致新舊制度無法銜接。導致按舊政策應當享有權利或待遇的礦業權人統一按35號文執行，造成新的不公平，讓政府公信力下降。

現《礦產資源法》、國務院240至242號令作為35號文的上位法，雖正在修改，但并未廢止，35號文作為下位法已經突破了上述上位法的規定。導致法律法規難以執行，而部門規范性文件卻大行其道。若不進行政策調整，依法治國的治國理念將會受到沖擊。

2.2 相關問題

（1）涉及以往問題。35號文規定，補交礦業權出讓收益最早可以溯及到2006年9月30日。這種溯及既往不但打破了法律基本原則，而且違背了經濟規律，讓經歷國際礦業低谷后元氣大傷的中國礦業雪上加霜。法無明文規定不溯及既往的法律原則一旦打破，秋后算賬帶來的負面影響將給我國的法治進程蒙上陰影。

（2）一刀切問題。根據35號文的規定，現在新礦與老礦、探礦與采礦、常規與戰略、國家出資與企業出資、探明與預測、富礦與貧礦、共生與伴生、深部與淺部、特殊與一般、高風險與低風險、采選難與采選易、大礦與小礦、價格波動大與波動小、利用率高與低、資源正變與負變、成本高與成本低等，全都一刀切，這是違背經濟規律、不尊重事實的具體體現，造成了新的不公平，導致探礦積極性下跌、采礦積極性下降。

（3）市場價格倒掛問題。根據現在的評估指南，應當扣除的成本不予扣除，導致開采之前的礦業權評估價高于進入開采階段的礦業權市場價，從而導致礦業權出讓一級市場與礦業權轉讓二級市場價格普遍倒掛，礦業權交易市場冷清。現在開采年限超過30年的礦業權，必須按30年的評估結果計算平均礦業權出讓收益后，再累計計算出全部開采年限的礦業權出讓收益，致使一次性評估出上百年甚至上千年礦業權價值的笑話比比皆是。既不科學，又違反常識，更背離了審計制度。

（4）與經濟規律不符問題。礦山的開發需要一個漫長的周期，絕大多數礦業權人被市場淘汰。“美國紐芒特礦業公司的一項內部研究表明，如果把每一個勘探礦權都視為一個項目，歷經多年的勘探和可研，國際上最終建成礦山的比例大約只有千分之一^[3]。” 國際成熟礦業國家如加拿大、澳大利亞、美國、秘魯、南非等國探礦權階段不收取權益金，僅在生產環節征收權益金^[4]。而35號文規定不但探礦權階段收取探礦權出讓收益，而且采礦權出讓收益要在取得采礦許可證之前收取，并且繳納礦業權出讓收益與取得礦業權許可證掛鉤，這就導致我國探礦積極性下降，探明儲量無力轉采，且取得不了采礦許可證就無法融資，這顯然與經濟規律相悖。

（5）過度授權問題。35號文授權各省市自治區制定各自的基準價或基準率，這導致各地的征收標準、期限、首付金額、儲量標準等各地不一，同一礦種的征收標準差距懸殊。如：黃金的基準價最低1.5元/克，最高21元/克，相差14倍。導致相同品位相同開采條件的礦業權在不同地域的生產成本懸殊巨大，人為制造了成本壁壘，不利于我國礦業的高質量發展。

（6）重復征收問題。35號文過分強調國家所有者權益而忽視礦業企業權益，無論是國家出資、企業出資還是混合出資探明礦產資源，35號文一律征收礦業權出讓收益。將企業出資的風險勘查收益和礦業權人投資收益視為國家所有，屬重復征收。原來的礦產資源補償費本身具有權益金性質，礦產資源補償費平移到資源稅中之后，繼續收取礦業權出讓收益，是典型的重復征收。

（7）影響我國礦業走出去問題

我國礦業走出去的步伐并不穩健，我國的礦業權出讓收益制度正在被我國礦業走出去目的地國效仿，我國礦業走出去會更加舉步維艱。在我國礦產品總需求持續增加、礦產品進口總額不斷攀升、美國已經與九個國家形成礦業聯盟、俄烏戰爭、全球疫情等大背景下，我國若不改變礦業權出讓收益制度，一旦我國對外依存度高的礦種斷供或成倍漲價，我國實體經濟將因原材料供不應求而大面積停產、倒閉。

2.3小結

礦業權出讓收益的征收之所以法理不通，是因為沒有厘清稅、費、金、款的區別。稅是國家基于強制力無償征收的，費是國家基于提供服務收取的，金是國家基于所有權享有的，款是國家基于投資應得的。礦業權出讓收益替代礦業權價款，相當于用不應重復享有的所有者權益替代國家基于投資應得的補償，自然法理不通、引起多方不滿。唯有承認所有者權益已經通過征收包含礦產資源補償費在內的資源稅而實現，才能看清礦業權出讓收益制度應當廢除的本質。

3 對礦業權出讓收益征收的政策建議

35號文作為一個部級行政規范性文件、作為一個暫行辦法，即將實施5周年。在礦法修改和礦政改革的今天，應當對礦業權出讓收益制度重新審視和評估。

3.1 建議將稅、費法定原則和具體的稅、費項目寫入正在修改的礦法之中

一項基本制度的形成，需要長期的摸索和實踐。礦業權出讓收益制度的建立，從2016年12月30日中央文件到2017年4月13日國務院29號文再到2017年6月29日的35號文，不足7個月的時間形成了一項重要的礦政管理制度，效率夠高，但問題也夠多。

前已述及，35號文的形成，具有特定的歷史背景。35號文實施之后，已經陸續將那些靠關系、憑運氣、掙黑錢的投機者逐漸淘汰，已經將那些熱錢、黑錢、贓錢擠壓出礦業市場，礦業行業經過優勝劣汰已經得到凈化。從這一角度說，35號文的實施，有著積極的一面。

在新的歷史背景下，在新的國際環境下，在國內外礦產資源供需發生巨大變化的現狀之下，35號文已經完成了暫行使命。

“把權力關進制度的籠子里”。立法工作如何將權力關進制度的籠子里，應當引起反思。立法法就是立法權力的籠子，嚴格按著立法法的程序和權限制定法律，才符合我國依法治國的基本要求。35號文作為暫行辦法，其出臺屬非常時期實施的暫行之策，現在35號文即將暫行五年，已經完成暫行使命。

稅、費制度是國家的基本制度，《中華人民共和國立法法》第八條規定稅收基本制度和基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度由法律規定，因此，與礦業有關的稅、費制度應當寫入正在修改的《中華人民共和國礦產資源法》之中。

將稅、費法定原則和具體的稅、費科目寫入《中華人民共和國礦產資源法》之中，是“把權力關進制度的籠子里”的最好實踐，是依法治國的具體體現，也是避免類似35號文一樣的規范性文件任性出臺的最好辦法。

3.2 建議在《礦產資源法》修改時，用礦業權出讓金替代礦業權出讓收益

我國已經意識到礦產資源的重要性，認為礦產、能源、糧食是國家賴以生存的初級產品，已經將能源礦產安全上升為國家安全。而35號文的實施，導致我國探采積極性雙雙下降，我國礦業岌岌可危，我國急需的礦產品對外進口依存度和集中度持續增高，礦產安全正在逐漸失去基本保障，35號文應當立即廢止。

礦業權出讓收益的征收，讓社會資本逃逸，讓礦業走出去沒有底氣，讓礦業權人進退兩難，讓眾多礦業企業走向破產的邊緣。