5月16日，經中央深改委審議通過，生態環境部聯合最高法等13部門聯合印發了《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《規定》）�！兑幎ā返挠“l是習近平法治思想在生態環境保護領域的實踐深化和科學運用,是生態環境損害賠償制度改革過程中的又一里程碑。

習近平總書記提出“決不以犧牲環境為代價換取一時的經濟增長”“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。

習近平生態文明思想強調 “堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，《規定》根據嚴密法治的要求，結合生態環境損害賠償制度改革進程中發現的新問題，進一步深化和細化了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），是堅決貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想的具體實踐，將為建設更加完善的生態環境保護制度體系發揮積極的作用。

一、《規定》印發的背景和目的

2015年黨中央國務院開啟生態環境損害賠償制度試點改革，其工作背景是生態環境損害法律責任不明確，法律制度不健全，立法沒有涉及受損生態環境的賠償和修復�，F實中，“企業污染、百姓受害、政府買單”的問題比較突出，如騰格里沙漠污染事件、秦嶺北麓生態破壞事件等，責任人雖然受到了法律的制裁，但是遺留的生態環境損害問題沒有得到解決，破壞的環境沒有得到修復，群眾的生態環境權益沒有得到保障。為此，中央啟動了生態環境損害賠償制度改革的試點和試行工作。

2017年《改革方案》明確提出，到2020年要初步構建“責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效”的生態環境損害賠償制度�！兑幎ā氛�是在全面完成改革階段性目標的時間節點，根據《民法典》的新規定，充分梳理總結各地改革實踐經驗，全面剖析阻礙改革深入開展的困難問題的基礎上編制的，目的是通過細化規則和程序，統一指導全國開展生態環境損害賠償工作，推動改革工作從試行向法治化、規范化、常態化運行的轉變，讓改革制度落地生根、長久見效。

二、生態環境損害賠償制度的建設情況

改革試點和全面試行以來，生態環境損害賠償制度改革工作得到了深入的開展，在賠償制度立法、管理制度建設、司法解釋發布、賠償資金管理、技術體系建設和地方案例實踐等方面均取得突破性進展：

1.明確了法律依據

一是在生態環境損害賠償制度改革推動下，立法取得積極突破，在《民法典》專章規定了環境污染和生態破壞責任，將改革成果上升為國家基本法律，正式確立了生態環境損害賠償責任制度。此外，在2020年4月新修訂的《固體廢物污染環境防治法》中納入生態環境損害賠償，規定由設區的市級以上地方人民政府或者其指定的部門、機構組織與造成環境污染和生態破壞的單位和其他生產經營者進行磋商等內容。2018年8月制定的《土壤污染防治法》、2020年12月制定的《長江保護法》和2019年12月修訂的《森林法》均規定了生態環境損害賠償的相關內容。

二是在黨內法規中納入生態環境損害賠償。2019年6月制定的《中央生態環境保護督察工作規定》第二十四條規定，對于督察發現需要開展生態環境損害賠償的，移送省級政府依照有關規定索賠。吉林、新疆、安徽等22省份將生態環境損害賠償納入生態環境保護督察范圍。

三是各地通過地方立法明確生態環境損害賠償責任。近期，吉林、江蘇、福建、四川等21個省份在修訂或出臺相關地方條例時確定了生態環境損害賠償規定，如福建省的《福建省生態文明建設促進條例》《福建省水污染防治條例》，四川省的《四川省赤水河流域保護條例》《四川省嘉陵江流域生態環境保護條例》等。

2.構建管理制度等配套規定的建設

一是2020年8月，生態環境部等11部門聯合印發《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《若干意見》），對案件線索篩查、索賠啟動、損害調查、賠償磋商、司法確認等問題，提出了具體指導意見。各地積極探索細化磋商制度，健全銜接規則，極大提高了辦案效率，降低了行政和司法成本。

二是各地出臺損害調查、賠償磋商、資金管理、生態環境修復等方面的配套文件共400余件。以磋商為例，吉林、黑龍江、西藏等地出臺了生態環境損害賠償磋商辦法，明確了磋商方式、啟動時間、磋商時限等內容。貴州、浙江等省份將磋商與信用懲戒相結合。江西、山東等省份探索由地級市賠償權利人直接指定區縣級政府部門開展磋商。江蘇、安徽等省份探索對小型案件適用簡易磋商程序。

3.發布賠償司法解釋

2019年6月，最高法印發《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《司法解釋》），對生態環境損害賠償訴訟中，受案范圍、立案、管轄、證據形式與舉證責任等問題作了專門規定。此外，2022年，最高法發布《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》，明確生態環境損害的懲罰性賠償責任。

4.強化了資金管理

2020年3月，財政部等9個部門聯合印發《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》，規定了賠償資金的繳納、使用和監督等內容，規范了修復資金的管理和使用。

5.初步建成了生態環境損害鑒定評估技術標準體系

科學、準確、公正的生態環境損害鑒定評估是生態環境損害賠償的技術基礎。生態環境部研究制定了環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）、總綱、損害調查等9項生態環境損害鑒定評估技術文件，為生態環境損害賠償制度改革試點和全國試行提供了有力的技術支撐。2020年12月，生態環境部聯合市場監管總局發布了總綱、損害調查、土壤和地下水、地表水和沉積物、水污染虛擬治理成本法、大氣污染虛擬治理成本法等6項國家標準，明確了生態環境損害鑒定評估的一般性原則、程序、內容、方法，并針對損害調查等重點環節，初步形成統一的技術標準體系。

6.在全國范圍內初步構建了鑒定評估技術隊伍

生態環境部面向社會推薦了3批40余家鑒定評估機構，基本實現了鑒定評估機構的全國覆蓋。同時，積極推進鑒定評估專家庫建設，目前的鑒定評估機構和人員可以初步滿足各地鑒定評估實踐的需要。

7.各地積極開展案例實踐

截至2021年底，全國共辦理賠償案件超過1.13萬件，涉及賠償金額超過117億元。全國共推動修復土壤超過3600萬立方米、林地超過6100萬平方米、水體超過3億立方米、清理固體廢物約9000萬噸。

三、《規定》的主要內容以及與相關文件的關系

《規定》印發之前，已經有多項中央文件和部門規范性文件對生態環境損害賠償工作進行調整和規范，諸多政策文件之間是什么關系，實踐中如何適用，需要予以明確，推動相關政策和制度形成合力，促進工作的落實落地。

1.《規定》的主要內容

《規定》共5章38條，分為總則、任務分工、工作程序、保障機制和附則5部分。第一部分為總則，明確了《規定》制定的目的和依據、工作原則、適用范圍、賠償范圍、權利人及其工作職責、義務人及其賠償責任、責任銜接、鼓勵履責、舉報處理等內容。第二部分為任務分工，分別明確了中央和國家有關部門的任務分工、地方黨委和政府職責。第三部分為工作程序，對生態環境損害賠償案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認、賠償訴訟、修復效果評估等重點工作環節作出規定。第四部分為保障機制，對鑒定評估機構建設、鑒定評估技術方法、資金管理、公眾參與和信息公開、報告機制、考核和督辦機制、責任追究與獎勵機制等作出規定。第五部分為附則，明確了《規定》的解釋權、生效時間等。

2.《規定》與相關制度文件的關系

《規定》是在改革文件發布后，根據新出臺的法律法規和規范性文件制定的，細化和規范了相關內容。為做好落實工作，需要明確《規定》與相關文件的關系：

一是與《改革方案》的關系。《規定》在第一條明確了《改革方案》是《規定》制定的依據�！兑幎ā肥窃诳偨Y7省市地方改革試點和全國試行實踐基礎上，根據《民法典》有關要求，通過強化工作職責、規范工作程序、加強督辦考核，指導改革轉入常態化實施�！兑幎ā吩诠ぷ髟瓌t、主要內容等方面與《改革方案》一脈相承，是《改革方案》的延續和深化。因此，《規定》是實施《改革方案》的“升級版”操作規范。

二是與《若干意見》的關系�！兑幎ā泛�2020年印發的《若干意見》，均是以生態環境部聯合有關中央和國家機關的名義發布�！兑幎ā吩凇睹穹ǖ洹贰豆腆w廢物污染環境防治法》等法律制修訂后制定的，充分汲取法律精髓，深入總結地方經驗，全面梳理相關問題，對相關法律做出深化和細化規定，并經中央深改委批準。因此，《若干意見》與《規定》不一致的，應當適用《規定》。對于《若干意見》，生態環境部還將會同相關部門，結合工作實際進行修訂，保持文件的一致性和協調性。

三是與《司法解釋》的關系。從《規定》的制定主體和相關內容可以看出，《規定》聯合最高法、最高檢等司法機關，對生態環境損害賠償和司法訴訟關系的實踐需要，進行了規定�！兑幎ā返南嚓P內容與生態環境損害賠償司法解釋、公益訴訟等規定保持一致。下一步，隨著改革制度和司法實踐的共同深入，司法機關應與生態環境損害賠償的具體工作部門一同根據工作需要，修改完善相關訴訟規則。

四、實踐中仍存在的突出問題

經過多年的改革試點和試行，從中央國家機關到各省市，都取得了不少成績，但問題也仍然存在，比較突出的問題主要表現在以下三個方面：

一是地方改革實踐工作開展不平衡。從地方實踐情況看，部分地方黨委政府高度重視工作，如山東、江蘇、湖南、重慶等地的配套制度建設全面，案件辦理數量和質量都比較高，修復情況也較好，4省市共辦理案件6000余件，占全國總案例數超過50%；但與此同時，仍有部分地方工作進展緩慢，有13個省份辦案數不足百件，有少部分地市仍只辦理1起案件，存在督導力度不足和畏難心理。

二是全國的賠償工作程序不統一。各地根據《改革方案》要求，結合自身特點對賠償調查、磋商等主要工作程序進行探索，形成了各具特色的索賠程序。下一步，改革工作將進入法治化、常態化和規范化運行階段，需要在國家層面對通用性的程序予以統一規范，使賠償工作嚴格規范，合理有序地開展。

三是鑒定評估技術能力建設有待進一步加強。生態環境損害鑒定評估標準體系初步建成，初步滿足了實踐需要，但如何完善鑒定評估技術體系，創新技術方法，確保生態環境損害算得準，算得快，仍面臨不小的挑戰。此外，鑒定評估機構和人員的管理還不完善，需要進一步規范，促進鑒定程序的規范化，提升鑒定結論的科學性。

五、《規定》提出的主要解決措施

為推動改革從試行向“法治化”“常態化”“規范化”的轉變，《規定》充分吸納地方的實踐經驗，針對索賠工作中最主要的問題，提出了相關措施：

1.強化部門統籌協調，促進制度落實到位。一是《規定》明確生態環境部牽頭指導實施生態環境損害賠償制度，強化部門協調和業務指導；二是加強與公益訴訟、行政執法等制度銜接；三是建立重大案件督辦機制，督促地方對重大案件進行及時有效的處理。

2.壓實地方責任，強化案件辦理力度。一是將生態環境損害賠償的突出問題納入中央和省級生態環境保護督察內容；二是納入污染防治攻堅戰成效考核以及環境保護相關考核；三是增加案件線索篩查渠道，強化案件啟動等內容；四是明確問責追究形式，對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等情形問責。

3.統一了工作程序，細化了工作要求。一是《規定》統一和細化了從案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調查、賠償磋商、修復效果評估到信息公開的賠償工作程序，并提出相應的要求。二是明確了不啟動或終止索賠情形，減少行政成本的非必要浪費。

4.強化鑒定評估技術能力建設�！兑幎ā访鞔_加快相關基礎方法和關鍵環節技術研究，研究建立鑒定評估機構和專家的誠信評價體系和信用約束機制，加快鑒定評估機構和人員能力建設。

六、落實《規定》還需要重點做好幾個工作

習近平總書記強調，人心是最大的政治�！兑幎ā酚“l后，賠償和修復工作應當積極回應人民群眾所想、所盼、所急，要立足于為人民群眾辦實事、解難題，讓群眾看到生態環境賠償的實效，提升人民群眾的環境獲得感，讓生態環境恢復的成效為民所享。

在《規定》的法治化、規范化、常態化的運行中，要注意6方面的問題：一是繼續將生態環境損害賠償突出問題納入督察和污染防治攻堅戰成效考核，推動工作職責落實到具體的部門和人員；二是充分發揮生態環境部門的牽頭作用，強化同司法、自然資源、財政等部門的合作交流，發揮多部門協同的合力，共同推動生態環境損害賠償工作的有序開展；三是加大案件線索排查力度，形成案件臺賬，做好案件梳理，依法依規開展索賠，將制度規范落實到案例實踐；四是要在案件啟動率不斷上升的基礎上，提高結案率，確保每個線索有回應，每個案件都有著落，每個問題有結果，真正把案件辦實、辦結、辦妥。五是做好修復監督工作，確保受損生態環境得到修復，修復效果達到要求，修復區域周邊的人民群眾有切實的感受。六是在實踐中及時發現管理制度或技術方法的問題，提出修改的意見建議，并積極促成專項立法，推動生態環境損害賠償制度進一步完善。

作者單位：生態環境部環境規劃院

以上內容來源于：中國環境網

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