段建洲，北京市京師律師事務所京師礦業團隊成員。中國地質大學（北京）地質學學士、工商管理碩士。先后在中國冶金地質總局、中國鋼研科技集團等大型國企從事礦產資源勘查、投資管理及法務工作。專注于礦產能源領域的全過程實務研究和法律服務，熟悉《公司法》、《證券法》、《礦產資源法》等法律法規，擅于發掘企業的核心價值、通過資源優化整合和配置等綜合方案解決礦業企業的實際困難。

最近京師礦業接觸到一些因為探礦權位于草原、國家重點林區、自然保護區等生態環境敏感區而導致探礦權不被延續或者探礦工作完成后不能實現探轉采的糾紛。

礦產資源開發利用必然具有環境負外部性，環境保護法、自然保護區條例等法律法規明確規定，重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護；自然保護區、風景名勝區等區域內禁止進行勘查開采活動。近些年來隨著經濟的發展，人民環境保護意識的提高，國家加大了對環境的保護力度，先后修改了和出臺了一批法律法規和政策性文件對進一步限制在生態環境敏感區進行探礦、采礦的行為，由于部分探礦權取得時間較早，在取得探礦權時符合當時的環保政策，但是隨著國家政策的調整，導致延續探礦權或者辦理采礦證不符合國家對生態保護的要求，故在全國范圍內有相當一批探礦權，前期投入了大量的人力、物力進行探礦后不能進行探礦權延續或者辦理探轉采的案件。

探礦權人的救濟途徑是什么？是提起行政訴訟還是民事訴訟？能否解除礦業權出讓合同并獲得補償或者賠償？獲得補償或賠償的范圍及標準是什么？是礦業權人最關心的問題。

一、探礦權人的救濟途徑是提起民事訴訟還是行政訴訟？

首先應該明確的是探礦權許可的基礎是國土資源管理部門與探礦權人之間簽訂的《探礦權出讓合同》，該合同是礦業權人維權基礎文件，對于該合同性質的認定是礦業權人選擇救濟路徑的前提，而對于礦業權出讓合同究竟是民事合同還是行政合同，業界有不同的說法，一說是行政合同，這種說法認為，地質礦產主管部門代表國家行使權力，與礦業權人達成合同，許可礦業權人在登記范圍內進行勘查、開采礦產資源，本質上是行政行為；二說是民事合同，這種說法認為，地質礦產主管部門以代表人的身份參加民事合同，礦業權出讓合同是雙方基于公平、平等、自愿的原則簽訂的民事合同；三說是雙重性質的合同，地質礦產主管部門作為礦業權出讓合同的出讓方與受讓方是平等的民事主體，此乃民事合同屬性，其次，地質礦產主管部門又對受讓方的勘查、開采行為實施許可、監管的行為，是行政法律關系，故認為兼具民事、行政雙重性質。

專家學者傾向于民事性質說，而礦產資源主管機構傾向于行政性質說，在司法實踐中，關于出讓合同性質的爭議也較大，如四川英祥礦業（集團）股份有限公司訴四川省國土資源廳一案中，2017年英祥礦業將原四川省國土資源廳訴至四川省高級人民法院請求解除《探礦權出讓合同》并賠償損失，四川省高院認為探礦權出讓合同是行政合同，不屬于民事訴訟的受案范圍，裁定不予受理；英祥礦業不服向最高人民法院提起上訴，2018年4月最高院經審理后認為礦業權出讓合同不屬于行政訴訟法第十二條規定的行政協議，礦業權出讓合同是國家以礦產資源所有人的民事主體身份與受讓人訂立的民事合同，合同履行過程中的相關糾紛亦應當通過民事訴訟解決，裁定指令四川省高級人民法院立案受理；同年四川省高院受理此案，審理后于2019年12月作出判決，認為英祥礦業公司對于因探礦權或者采礦權行政許可行為產生的爭議，應當依法通過行政程序或者行政訴訟程序解決，不應通過民事訴訟途徑解決，并駁回原告英祥礦業的訴訟請求；2020年英祥礦業不服一審判決，再次向最高院提起上訴，2021年2月最高院經審理認為四川省高院認定本案屬于探礦權行政許可行為產生的行政爭議，不應通過民事訴訟途徑解決不當，予以糾正，并發回四川省高級人民法院重審。這個案件從2017年至今，持續5年時間，經過4個訴訟程序，至今仍然沒有結果，四川省高院與最高人民法院之間焦點是礦業權出讓合同的性質問題，四川省高院認為應該按照行政訴訟的程序解決，而最高人民法院認為應該按照民事訴訟的程序審理。鑒于社會各界對礦業權出讓合同性質的爭議較大，2017年最高院制定的《關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》未對礦業權出讓合同的性質進行明確界定，2020年1月1日起施行的最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條規定了人民法院受理行政協議糾紛的范圍，其中第三項為礦業權等國有自然資源使用權出讓協議，由該司法解釋可以看出最高人民法院對礦業權出讓合同的行政性質說持肯定的態度。

故從實際操作來看，若礦業權人就探礦權不能延續或者不能辦理探轉采用訴訟的方式進行維權，選擇行政訴訟人民法院必然要受理，若選擇民事訴訟可能面臨被駁回起訴的風險。

二、探礦權人能否主張解除礦業權出讓合同，并獲得賠償？

作者查閱了某些地方的探礦權出讓合同，合同期限約定為3年，與《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定的勘查許可證有效期最長為3年一致，對于合同的終止條款，某些地方規定出讓期屆滿，合同終止，某些地方規定勘查許可證到期,礦業權人不再申請延續探礦權,或者延續探礦權申請因不符合法律、法規、規章的規定未獲批準的合同終止。某些法律工作者認為，在出讓合同規定的期限到期或者延續不被批準的時刻起原出讓合同已經履行完畢，既然合同已經履行完畢，合同目的已經達到，礦業權人主張解除出讓合同的法律基礎不復存在，礦業權人當然無權解除已經履行完畢的合同，探礦權延續及采礦許可證是新的行政許可，礦業權人需要從行政許可的角度去維權。

作者認為，首先，在市場經濟條件下，商業勘查為一項高風險的活動，一個商業地勘項目從草根勘探能走到礦山開發階段的幾率不到百分之一，礦業權人不但在取得探礦權時需要向國家繳納礦業權出讓收益，而且需要投入大量的人力、物力進行探礦活動，探礦權人的終極目標是實現探轉采，通過采礦活動收回前期的巨額投入，因此，作者認為商業性探礦權合同的目的是實現探轉采，在探礦權人沒有取得采礦權之前，除非探礦權人嚴重違約、有過錯被吊銷探礦許可證或者出于商業風險的考慮，探礦權人自動放棄探礦權，否則出讓合同始終對出讓雙方有約束力，合同雙方均有權按照合同約定及民法合同相關法律法規解除合同。其次，若認為合同約定的期限屆滿，合同終止，則探礦權延續的基礎不在，是否意味著在做探礦權延續時還需要進行一次招拍掛？探礦權人是否還需要繳納一次礦業權出讓收益？明顯與常理不符。

故，如果在探礦權出讓時，探礦權所在區域位置符合當時的環境保護的政策，后來由于國家政策的調整或者環境保護紅線的調整導致探礦權不能延續或者不能實現探轉采，若出讓合同有相關約定按約定，若無約定探礦權人有權按照《民法典》五百六十三條的規定主張解除合同，并要求賠償損失。

如果由于出讓人的疏忽或者過失，在探礦權出讓時，探礦權所在區域位置位于生態環境敏感紅線內，則按照《關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十八條的規定“當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開采礦產資源，違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的，人民法院應依法認定合同無效。”探礦權人可按照《民法典》第一百五十三條主張合同無效并要求賠償損失。

三、合同無效或者被解除時，探礦權人獲得補償或者賠償的范圍與標準是什么？

探礦權人主張的賠償范圍大致可以分為三部分，一是探礦權人在取得礦業權時繳納的礦業權價款或者礦業權出讓收益，二是探礦權人在取得、維護探礦權時支出的合理費用及勘查投入，三是探礦權人獲取的資源量可預期收益。

第一部分礦業權人已經繳納的價款或者礦業出讓收益。礦業權價款本質是對國家出資勘查的補償，礦業權出讓收益本質上國家對礦產資源所有權的地租，在探礦權人無過錯且出讓合同被解除或者無效的情形下，無法實現探轉采的合同目的，探礦權人沒有動用國家的礦產資源也沒有因為國家出資勘查的行為收益，因此，這部分款項需要足額退還給礦業權人。

第二部分探礦權人在取得、維護探礦權時支出的合理費用及勘查投入。若因為出讓人的原因探礦權出讓合同被判定為無效，在探礦權人無過錯的情形下，出讓人至少應該承擔締約過失責任，應該賠償礦業權人這部分的全部損失；若探礦權出讓時符合國家相關法律法規，后來由于政策或者生態保護紅線的調整導致礦業權不能延續的，部分法律工作者將國家政策的調整與生態紅線的調整歸結為《民法典》第三百六十三條中第一款不可抗力，則按照《民法典》第一百八十條的規定“因不可抗力不能履行民事義務的，不承擔民事責任”，則礦業權人的這部分損失很難主張，但是能否將此種類型歸為不可抗力值得商榷。若將礦產資源主管部門、生態環境主管部門均理解為代表國家行使公權力的機關，國家即是探礦權出讓方，也是調整政策及生態紅線的主責方，則可適用《民法典》第三百六十三條合同法定解除第三款的規定“當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現合同目的”，國家作為礦業權出讓方和政策調整的主責方應該賠償礦業權人這部分的損失。在現實中，由于勘查階段的礦山企業管理較為粗放，在維權過程中，往往拿不出證據來支持自己的主張，導致獲得的這部分補償大大縮水。

第三部分探礦權人獲取資源量的可預期收益。獲取可供開采的礦產資源是勘查工作的目的，尤其當探礦工作完成，需要辦理探轉采時，一旦礦業權人取得采礦證，通過采礦活動不但能彌補前期探礦工作的投入，還能獲得資本溢價，取得超額利潤，這部門收益是未來的，是可預期的，該部分的損失能否獲得賠償至今無統一的意見。根據《民法典》第五百八十四條對于損害賠償范圍的規定“損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益；但是，不得超過違約一方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違約可能造成的損失”，由此可見，可預期收益應該是包含在賠償范圍之內的，但是在現實的實踐中，資源量是通過地質工程估算而來的，有一定的不確定性，且礦產品價格有很強的周期性，尤其金屬礦產更具暴漲暴跌的特性，對于其價值的評估一直是業界的難題，對于探礦權人的可預期收益更是無法準確進行評估，也就是應該賠多少無法準確估算。  

作者認為在礦業權人不存在過錯導致礦業權被吊銷的情況下，因為生態環境保護等公共利益的需要而使礦業權人犧牲了個體利益，應該得到社會的補償，應對其相關利益進行必要限度的保護，適度平衡公共利益與個體利益。無論礦業權人通過民事程序還是行政程序進行維權法院均應該受理，礦業權人可根據出讓人是否存在過錯選擇主張請求解除合同或者請求判定合同無效，對于損失的配車補償問題作者認為對于本文提到的第一部分與第二部分損失國家應該足額予以補償，第三部分可預期收益，至少應該按照重置成本法進行評估，將探礦權的評估價值與第二部分進行比較，若低于第二部分的補償標準則不再進行賠償，若高于第二部分的補償標準，則賠償兩者之間差價的部分。

同時，在此特別提醒探礦權人，在探礦活動中應該嚴格遵守國家對生態環境保護和礦產資源管理監督的法律法規和政策性文件，若因為嚴重違法導致礦業權被吊銷，則獲得補償的難度很大，同時還需要認真貫徹執行國家財務管理法律法規，嚴格執行公司的財務管理制度，防止在維權過程中拿不出相應的證據材料。

 

京師礦業

京師礦業智庫是由京師礦業聯合各界專家、學者、企業負責人、退休領導等共同創建的礦業智庫，秉承共享智庫理念和智庫型增值延伸服務理念，關注礦業立法和礦業仲裁，承接省部級以上國家級課題的研究，為礦業走出去出謀劃策，解決礦業企業實際問題。
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