并非所有的礦山關閉行為都屬于行政處罰——礦山關閉與補償系列法律實務文章之一

 

導語：

在礦產資源開發利用和行政管理過程中，對礦山進行“關閉”處理的行政行為屢見不鮮。由于“關閉”行為將直接導致礦山企業無法進行礦產資源開發利用并獲得收益，同時企業還將依法承擔礦山關閉后的土地復墾、環境恢復及職工安置等義務。因此“關閉”行為對于礦山企業來講屬于決定生死存亡的重大處理行為。實踐中，關閉礦山行為因其適用的依據和條件的不同，分屬于不同的具體行政行為，并非都屬于“責令關閉”行政處罰。

一、關閉礦山行為本質上屬于具體行政行為

早在1991年，最高人民法院在《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》（法〔1991〕19號，已失效），對于“具體行政行為”進行了定義，即“具體行政行為”是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。雖然，目前隨著法治政府理念的發展完善以及政府職能的不斷擴張，行政協議、行政指導、行政事實行為已經突破了過往對于具體行政行為的范疇，相應的行政訴訟法以及司法解釋擴大了“具體行政行為”的法律外延，統稱為“行政行為”。但是毫無疑問，作為行政許可、行政處罰、行政強制、行政處理等具體行政行為，由于具有明顯的公權力性、單方性和法律確定力和執行力等特征，是與行政相對人關系最密切、影響最大的行政行為。

關閉礦山行為，是地方政府依據職權，針對礦山企業違反法律法規的規定或依據政策要求，作出的剝奪礦山生產經營資格的單方行為。從實施主體、法定職權、實施行為、法律效果等方面來看，屬于具體行政行為。因此，根據依法治國、依法行政的要求，無論是因何種原因、適用何種規定而做出的礦山關閉，均應當依法依規而為。

二、適用的依據不同，關閉礦山可分為依法律關閉和依政策關閉

目前，部分法律文件對關閉礦山做出具體規定，既有國家法律如《中華人民共和國礦產資源法》（2009修正，以下稱“《礦產資源法》”）、《中華人民共和國安全生產法》（2021修正，以下稱“《安全生產法》”）、《中華人民共和國環境保護法》以及行政法規《煤礦安全監察條例》等法律規定。除此外，從國家到地方人大、政府以及行政主管部門也有制定相關規范性文件對礦山關閉作出了具體規定，如《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（已失效）、《河北省人民代表大會常務委員關于加強礦產開發管控保護生態環境的決定》、《新疆維吾爾自治區自然資源廳關于進一步推進和完善礦產資源管理有關工作的通知》等。另外，如果將吊銷采礦許可證也視同為礦山關閉行為，相關的規范性文件將會更多，在此不做過多深入討論。

雖然，從國家法律法規到地方規范性文件，針對關閉礦山的相關規范眾多，通過梳理總結來看，關閉礦山行為大體上可以劃分為依法律關閉和依政策關閉兩大類。

● 依法律關閉

根據法律、法規以及規章所作出的關閉決定，屬于依法律關閉。依照法律規定而實施的關閉行為，從認定事實、關閉程序都應當根據法律的明確規定進行。例如，根據《安全生產法》第一百一十五之規定，“予以關閉的行政處罰，由負有安全生產監督管理職責的部門報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定”。此處的“關閉”，屬于行政處罰的范圍，作出關閉決定則應當按照該法以及《中華人民共和國行政處罰法》（以下稱“《行政處罰法》”）的規定進行。

● 依政策關閉

除了依法實施礦山關閉外，在礦產資源行政管理過程中，地方政府也會依據國家或地方政策、產業政策、礦產資源規劃要求、環保要求或其他原因作出礦山關閉行為。比如，為規范礦業開發秩序而進行的礦山整治整合行動，為化解煤炭過剩產能而進行的淘汰關閉落后煤礦的行動，以及近年來開展的關于各類自然保護地范圍內礦業權清理退出而關閉礦山的行動等。此類規范性文件，從《立法法》的角度而言并不屬于法律、法規、規章等法律規范性文件。但是，在實踐中往往又是地方政府進行清理、整治和實施關閉行為的直接依據和指導規范。

依據國家政策或地方政策而做出的關閉行為，是否就屬于沒有法律依據的違法行為呢？筆者認為對于此問題，因為客觀看待，不可一概而論。提起政策，往往想到的就是“紅頭文件”“主觀臆斷”，與法治對立。“在當代法治條件下，政策已然成為法治的有機、內在、不可或缺的組成部分。”（史際春:《法的政策化與政策法治化》）雖然，依政策關閉，往往沒有法律規定的嚴格程序，但并非是指依政策性關閉就不用遵循依法行政的基本原則。

三、適用的情形不同，礦山關閉分別屬于行政處理、行政處罰等相關行政行為

無論依法律或是依政策而進行的關閉行為，其本質上都屬于政府機關作出的具體行政行為。根據適用的不同情形，此種具體行政行為又分別屬于行政處理，比如依據淘汰落后產能政策的規定決定關閉生產規模不達標、存在安全隱患且整改無望的礦山；屬于行政處罰，比如違反前述《安全生產法》規定而對礦山做出的責令關閉處罰；也有政府機關強制要求礦山企業或其直接實施撤出生產設施設備、封閉礦口等事實行為。除此外，在礦山關閉過程中也可能引發針對關閉退出補償以及土地和環境修復協議履行等具體行為的糾紛，因此在礦山關閉過程中有時也會交織存在著行政協議、行政補償等行政行為。

結語：

綜上所述，關閉礦山行為，其本質上是對礦山企業權益造成實際影響的具體行政行為，應當依法而為、保障礦山企業的合法權益。但是，礦山關閉行為并不能片面地等同于《行政處罰法》中的“責令關閉”行政處罰。不同的行政行為屬性，對于適用的依據、認定事實、實施的程序以及合法性的分析判斷等存在的明顯的差異。因此，地方政府進行礦山關閉行為應當依法而為，而礦山企業因遭受礦山關閉的處理、處罰而進行維權時，也應當循法而為，方可減低自身風險并保護合法權益。

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