文章來源于公眾號：金杜研究院，作者：程世剛 孫慧麗 孫玲
原文鏈接：礦業權出讓合同屬于行政合同已由司法解釋最終定性
 

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礦業權出讓合同屬于行政合同還是民事合同，其引發的糾紛是行政案件還是民事案件，在實踐中長期存在爭議�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號，2020年1月1日起施行）最終確定礦業權出讓合同屬于行政合同，解決了長期存在的爭議。

一

礦業權出讓合同屬于民事合同還是行政合同，實踐中長期存在爭議

實踐中，關于通過招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業權，以及不經招拍掛直接簽訂協議出讓礦業權的合同法律性質，長期以來存在不同認識，主要為民事合同及行政合同兩種觀點。

民事合同觀點

持民事合同的觀點認為，礦業權出讓合同是國家以礦產資源的所有權人民事主體身份，與礦業權受讓人訂立的民事合同，是設立礦業權這一用益物權的民事行為。在礦業權的出讓中，自然資源主管部門是參與市場活動的民事法律關系的主體，并基于平等自愿原則將礦業權出讓給受讓人。

法院很多案例均將礦業權出讓合同糾紛作為民事案件進行審理，例如：最高人民法院審理的（2019）最高法民終699號案件，即甲公司、某自治區自然資源廳探礦權糾紛二審案件，一審法院及二審法院均將探礦權出讓合同糾紛作為民事案件進行審理。

在最高人民法院審理的（2019）最高法民終260號案件中，一審法院已經裁定駁回甲公司因探礦權出讓合同糾紛提起的民事訴訟，而最高人民法院二審裁定認為，甲公司以原某省國土資源廳出讓過程中存在瑕疵為由，請求解除案涉合同并要求賠償而提起民事訴訟，一審法院不予受理并無事實依據和法律依據，進而撤銷一審裁定，指令一審法院作為民事案件繼續審理。

行政合同觀點

持行政合同的觀點認為，礦業權出讓合同是國家行政機關行使其行政權力，與礦業權受讓人達成的行政合同，這種合同的本質是國家許可礦業權人在特定區塊進行勘查和開采礦產資源的行政管理行為，是國家管理礦產資源開發秩序的一種行政行為。

二

司法解釋明確規定礦業權出讓合同屬于行政合同

司法解釋規定

2020年1月1日施行的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號）第二條規定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等征收征用補償協議；（三）礦業權等國有自然資源使用權出讓協議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議；（五）符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議；（六）其他行政協議。”

在該司法解釋新聞發布會上，最高人民法院明確表示：“司法解釋明確了礦業權出讓協議等國有自然資源使用權出讓協議、符合本解釋規定的政府與社會資本合作協議屬于行政協議，將這類協議納入行政訴訟規制的范疇”。

影響

上述司法解釋的頒布，對于招拍掛及協議出讓礦業權的合同在性質上屬于民事合同還是行政合同的爭議，劃上了句號。我們理解，在該司法解釋正式施行后，新受理的礦業權出讓合同糾紛均應當作為行政案件，而不應作為民事案件。

并且，由于行政合同不屬于可仲裁的范圍，故該等協議上如約定有仲裁條款，該等仲裁條款也均應被認定為無效，當事人也無法依據仲裁條款選擇仲裁方式解決爭議。

另外需要指出的是，礦業權出讓合同爭議作為民事案件還是作為行政案件，可能對礦業權人利益影響巨大。行政審判司法實踐中，法院通常認為行政機關代表公共利益，并傾向于保護行政機關。因此，即使行政機關存在過錯，法院也可能無法全部支持礦業權受讓人的合理商業訴求，尤其是可能無法保護受讓人的預期利益損失。

三

以申請在先方式批準出讓礦業權的行為，應為行政許可

根據我國的礦業權出讓制度改革，我國礦業權出讓目前主要存在三種方式，即招標、拍賣、掛牌方式出讓，協議出讓，以及以申請在先方式出讓。

關于招標、拍賣、掛牌方式出讓以及協議出讓，因最終都會簽訂礦業權出讓合同，故依據司法解釋應為行政合同。但對以申請在先方式批準出讓礦業權的行為，不應為行政合同，我們認為該種行為的性質應為行政許可。

原國土資源部《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號）第一條“礦業權的分類及出讓方式”第二款第（一）項規定：“屬于《礦產勘查開采分類目錄》規定的第一類礦產的勘查，并在礦產勘查工作空白區或雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區域內，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權。”

基于上述規定，我們理解，此種情形下探礦權的授予是行政機關采取批準申請的方式進行的。關于批準礦業權登記申請的法律性質，實踐中國土資源主管部門均是按行政許可進行掌握。

《中華人民共和國行政許可法》（2019年4月23日修正，下稱“《行政許可法》”）第十二條規定：“下列事項可以設定行政許可：（二）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”。上述情形下的礦業權出讓屬于行政許可，符合行政許可法的明確規定。

原國土資源部政法司負責人就貫徹《行政許可法》答記者問時明確指出：“《行政許可法》中明確規定有限自然資源的開發利用、公共資源配置等需要賦予特定權利的事項可以設定行政許可。它的主要功能是分配有限資源，使有限的自然資源更好地為社會發展服務。這正是國土資源管理部門的職責所在。”

這進一步說明，申請在先和批準礦業權登記申請屬于行政許可行為。我國探礦權人和采礦權人持有的權利證照名稱為“勘查許可證”和“采礦許可證”，而非“探礦權證”和“采礦權證”，也一定意義上體現了行政機關授予礦業權的行政許可性質。

總之，礦業權受讓主體取得礦業權主要基于行政合同和行政許可，基于不同的權利取得方式，礦業權人需關注相關的行政程序或要求，以及相應的糾紛解決程序，并分別適用不同的法律法規規定，以維護自身合法權益。

后記

基于多年來代理大量礦產資源及礦業權類案件的實踐經驗，我們編寫了《礦產資源及礦業權糾紛實務焦點問題案例精析》一書，并已由法律出版社出版。

在該書的基礎上，我們在“金杜研究院”開辟“礦產資源及礦業權糾紛”專欄，逐步推送相關文章，主要涉及礦業權出讓、礦業權及礦產資源轉讓、礦業權租賃、礦業權承包、礦業權合作、礦業權抵押、礦業權侵權、建設項目壓覆礦業權等諸多問題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問題分析而非案例探討的方式呈現，如您希望了解更多的案例分析內容，請參閱《礦產資源及礦業權糾紛實務焦點問題案例精析》一書。

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