導 讀

中國作為全球第一大礦產資源消費國，當前石油、鐵、銅、鎳、鈷等緊缺戰略性礦產品供應“大頭在外”的格局沒有改變。在百年未有之大變局下，全球資源政治化、價格金融化、政策調整逐利化等問題突出，并疊加新冠肺炎疫情、主要資源生產國政治變化等不確定性因素影響，我國境外資源供應面臨系列風險沖擊，礦產資源供應鏈體系變得更為脆弱。保障礦產資源供應安全，一方面需要加強緊缺戰略性礦產的地質找礦工作，增強守住資源安全底線的能力；另一方面需要通過多部門協作，深化礦業國際合作，增強國外供應能力，并加強安全監測預警體系和儲備體系建設，全面保障我國礦產資源安全和全產業鏈安全。

本文引用信息

陳甲斌，劉 超，馮丹丹，蘇軼娜，霍文敏.礦產資源安全需要關注的六個風險問題[J].中國國土資源經濟,2022，35（1）:15-21.

礦產資源支撐著我國現代經濟體系建設和經濟轉型、騰飛、跨越發展，至少在“十四五”和“十五五”期間，我國礦產資源消費總量仍將持續增長。我國作為全球第一大礦產資源消費國，當前石油、鐵、銅、鎳、鈷等緊缺戰略性礦產品供應“大頭在外”的格局沒有改變。一方面，隨著大國博弈加劇，特別是全球地緣政治不穩定性增加，全球資源問題政治化和主要礦產品價格金融化，以及新冠肺炎全球防疫和主要國家經濟政策迥異，對主要礦業生產國和礦產資源市場產生不確定性影響，境外資源供應面臨較大的風險。另一方面，我國礦產資源國情沒有變，國內資源基礎不牢和供應能力不足等問題突出，加上新冠肺炎疫情中暴露的安全隱患，礦產資源供應鏈體系變得更為脆弱，資源安全形勢愈發嚴峻。

1 總體態勢

全球礦產資源總量豐富，按當前開采水平估算，絕大多數礦產儲采比均高于30，而且技術進步全方位地拓展了礦產資源開發利用的范疇和空間，極大地提高了全球礦產資源的可供能力。同時，全球礦產品總體上基本能夠實現供需平衡，并且絕大多數年份是供應略有過剩。例如21世紀以來，約80%的年份全球原油維持著0～3%的供應過剩率，約70%的年份天然氣維持著0～2%的供應過剩率。此外，全球粗鋼、精煉銅、電解鋁等，大多數年份也是供應過剩。雖然全球礦產資源供應總體充裕，但是基于我國礦產資源稟賦，半數以上的戰略性礦產品供應或多或少地依賴國外，其中石油、鐵、銅、鎳、鈷等對外依存度更是超出了70%，供應“大頭在外”的格局沒有變。

1.1 中國成為全球礦產資源的主要消費聚集區，需求總量增加的態勢沒有變

中國是全球礦產資源消費大國，目前年消費水平與美國、歐盟、日本等主要發達經濟體的消費總和相當，其中煤炭、鐵礦石、銅、鋁、鎳等消費占全球一半以上。建設現代化經濟體系和推進經濟高質量發展，使我國礦產資源消費將繼續增加。據預測，與“十三五”時期相比，“十四五”期間全國原油消費將增長10.5%，原煤增長3.7%，鐵礦石增長7.5%，精煉銅增長21.1%，電解鋁增長5.6%，天然氣增長40.6%，稀土增長32.6%，鈷增長46.9%。從目前情況看，除煤炭、鐵礦石等少部分礦產消費量將在“十四五”或“十五五”期間進入峰值平臺區外，銅、鋁等礦產消費仍將持續增長。即便進入了消費峰值平臺區，參照美國等國家的發展歷程，這些礦產品的消費總量也將至少維持約15年的時間不變，更何況“雙碳”目標下鋰、鈷、鎳等新能源礦產的需求峰值要在2035年之后才會到來。結合當前情況判斷，2045年以前我國礦產資源的消費體量規模將持續維持高位態勢。

1.2 中國礦產資源儲量家底薄弱，主要礦產資源儲量增長乏力、品質下降的趨勢沒有變

中國雖然礦產資源種類齊全，但是油氣、鐵、銅、鋁等用量大的基礎原材料礦產，以及鎳、鋰、鈷等支撐新能源產業發展的新能源礦產（圖1），在全球明顯處于劣勢地位。實施找礦突破戰略行動雖然取得很大成就，但是所提交的新增資源質量在下降，例如石油，勘查新增探明地質儲量“低滲、致密、稠油”等問題較突出，金屬礦產同樣面臨難采、難選、難冶等問題。由于近幾年提交的新增查明資源儲量質量下降，在目前的技術經濟條件下，將嚴重影響資源開發的經濟效益。

 

（資料來源：Mineral Commodity Summaries，2021）

圖1 2020年全球主要礦產資源儲量國別分布情況

1.3 中國石油、鐵礦石、銅精礦等緊缺戰略性礦產品，長期依賴進口的格局沒有變

從價值角度看，2020年我國進口礦產品總金額達3.15萬億元，其中進口金額前4的礦產依次是原油（1.22萬億元）、鐵礦石（0.82萬億元）、銅精礦（0.24萬億元）、天然氣（0.23萬億元），這4種礦產品進口額合計2.51萬億元，約占我國礦產品進口總額的80%。從實物角度看，2020年全國進口鐵礦石11.70億噸、原油5.42億噸、天然氣1.02億噸、銅精礦2177萬噸（實物量），對外依存度依次為鐵礦石84.2%、銅精礦75.7%、原油73.6%、天然氣42.8%（圖2）。“雙碳”目標下，新能源產業發展所需的鋰、鈷、鎳和稀土，需求量將出現“井噴式”增長。據預測，2030年中國新能源礦產鋰、鈷、稀土和鎳的需求量將分別相當于2019年的4.7倍、2.2倍、2.0倍和1.6倍，2035年將分別相當于2019年的7.0倍、3.0倍、2.5倍和2.0倍。由于中國緊缺戰略性礦產資源稟賦較差，而需求將長期維持在高位態勢，進口規模將進一步增加。

 

（資料來源：根據報道的數據資料整理）

圖2 2020年中國主要礦產品對外依存度情況

1.4 全球礦產資源競爭加劇和部分資源富裕國礦業政策收緊，利用境外資源的被動局面沒有變

美國等西方國家為強化對中國發展的戰略性遏制，明確將中國視為戰略性礦產競爭對手。例如美國，自2017年以來，陸續調整相關法律法規，并采取措施與我國競爭高新技術產業發展所需的鈮、鋯等關鍵礦產，以及發展新能源所需的石墨、鋰、鈷等礦產。百年未有之大變局下，全球地緣政治復雜多變，大國資源博弈加劇和區域性的資源聯盟組織活動，使得全球資源治理體系面臨重組調整，影響全球資源市場穩定。另一方面，近幾年印度尼西亞等國家限制鎳礦原礦出口，貿易壁壘層出不窮，秘魯等國家修改礦法，縮短礦業權使用年限等，投資自由化逆轉趨勢不減，對境外資源供應形成制約。

2 主要風險

從資源稟賦及需求情形看，我國油氣、鐵、銅、鎳等礦產國內保障能力偏低。2008年金融危機對全球經濟的影響仍未完全消除，疊加當前新冠肺炎疫情仍在肆虐全球、主要國家經濟政策迥異，以及金融資本滲入礦產品市場等多種因素影響，使得百年未有之大變局下我國礦產資源安全風險持續上升。

2.1 全球資源問題政治化和境外辦礦標準提升，增加了境外資源供應的不確定性風險

一是生產高度集中，供應鏈風險增加。我國緊缺的鐵礦石、銅精礦、鋁土礦等戰略性礦產品，全球50%以上產量集中于澳大利亞、智利、秘魯、菲律賓、印度尼西亞、南非、幾內亞、巴西、剛果（金）、緬甸等國家中的1～4個國家（圖3），并且主要依靠從“親美”國家，或者是從剛果（金）、幾內亞、緬甸等生產環境不穩定的國家進口，供應鏈極易因生產國貿易限制、地緣政治及政變等因素干擾而斷裂。二是負責任的采礦標準日益嚴格，并且全球資源治理的關注點逐步向人權、環境、腐敗等非經濟問題轉移，話語體系發生明顯變化，使得中國在全球礦產資源治理體系中處在“發達國家擠壓、發展中國家抱怨”的兩難境地，難以發揮應有的引領作用，獲取境外資源難度增加。

 

（資料來源：Mineral Commodity Summaries，2021）

圖3 2020年全球主要礦產品生產國別分布情況

2.2 新冠肺炎疫情持續肆虐全球和部分資源國“政變”等突發事件，增加了境外資源供應的潛在危機

受新冠肺炎疫情影響，2020年全球至少有300個采礦作業被中斷，以銅為代表的基本金屬成為主要的風險品種，有價值43億美元的共計55個項目處于較高風險之下。中國作為全球冶煉加工大國，冶煉加工開工率已完全恢復到疫情前正常水平，資源需求旺盛，但是新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，境外主要礦山階段性停工停產，以及港口裝卸短期中斷的風險，這些影響礦產資源供應鏈穩定性風險因素依然存在。

2021年緬甸、阿富汗、幾內亞相繼發生“政變”，可能對中國中重稀土、鋁土礦境外供應產生沖擊影響。例如近期幾內亞“政變”，可能影響中國鋁土礦供應鏈安全，并延緩鐵礦石境外投資進展。2020年，中國鋁土礦對外依存度逼近60%，鐵礦石超過80%，幾內亞是中國最大的鋁土礦進口來源國（約占進口總量的55%）。幾內亞“政變”不僅可能會使國際市場鋁土礦價格再度大幅上漲，而且增加了我國從幾內亞進口鋁土礦的不確定性風險。與此同時，贏聯盟、中鋁集團、中國寶武等企業積極布局幾內亞境內的被認為是全球尚未開采的儲量最大、礦石品質最高的西芒杜鐵礦，但此番“政變”后，新政府能否繼續履行前任政府簽訂的合同，這些不確定性給西芒杜鐵礦項目前景蒙上了陰影，使得我國境外鐵礦資源保障之路面臨新的風險。

2.3 主要礦產品價格金融化，增加了境外資源供應的經濟風險

2020年第四季度以來，全球主要礦產品價格出現了一波快速上漲行情。2021年9月30日，美國輕質原油（WTI）期貨結算價、紐約商品交易所（NYMEX）天然氣期貨收盤價、秦皇島港動力煤平均價分別為75.03美元/桶、5.97美元/百萬英熱單位、1682.5元/噸，較年初分別上漲57.6%、129.6%、111.0%，并均在2021年9月創下新高。其中原油創近7年新高（75.45美元/桶），天然氣創近8年新高（5.97美元/百萬英熱單位），煤炭創歷史新高（1682.5元/噸）。倫敦商品交易所（LME）銅、鋁、鎳3個月期貨價分別高達8948.0美元/噸、2859.0美元/噸、17990.0美元/噸，較2021年初分別上漲13.9%、40.8%、3.5%，其中銅于2021年5月創歷史新高（10556.0美元/噸），鋁、鎳于2021年9月分別創近13年新高（2956美元/噸）和近7年新高（20390美元/噸）。進口鐵礦石到岸價為118.6美元/噸，雖然較2021年初下跌26.6%，但仍處歷史高位，且于2021年5月創下歷史新高（230.59美元/噸）。重稀土氧化鏑上�，F貨價為2710元/千克，較2021年初上漲40.1%，并于4月創近9年新高（3090元/千克）。2021年9月27日，芝加哥商品交易所鈾期貨價43.05美元/磅，較年初上漲41.2%，并于9月創近9年新高（50.7美元/磅）。美國量化寬松貨幣政策、投機炒作，以及全球最大的加拿大實體鈾信托基金Sprott對實物鈾瘋狂掃貨等因素，是推動鈾價格大幅上漲的主要原因，抬升了中國下游產業發展的經濟成本。（參見圖4）

 

（資料來源：Wind 數據庫）

圖4 2021年1—9月主要礦產品價格漲幅情況

2.4 新能源礦產品需求快速增加，部分礦產品因供應能力受限引發市場供需失衡，增加了能源轉型延遲或代價更大的經濟風險

國際能源署在2021年發布的《關鍵礦產在清潔能源轉型中的作用》報告中稱，要實現《巴黎協定》目標，意味著2040年清潔能源技術對礦產的需求將翻兩番；如果要加速轉型，即在2050年之前實現全球凈零排放，那么到2040年需要投入的礦產將比現在多6倍。但是，目前的礦產供應和投資計劃沒有達到能源領域轉型所需的水平，因此增加了能源轉型延遲或代價更大的風險。以發展核能所需的鈾為例，據世界核能協會數據，2020年全球鈾產量為4.77萬噸，較需求量低30%左右。2021年，全球鈾需求或將達到7.35萬噸，2030年將達到9.34萬噸，但是供應方面，因部分鈾礦壽命即將終結，而新鈾礦開發的速度遠不及需求增長，短時間內也難以完成擴產，預計2025年全球鈾供應量很可能在當前基礎上再下降15%，到2030年將下降50%，這將加劇全球鈾市場的供需失衡，鈾價格可能會不斷創出歷史新高。

2.5 能源危機全球蔓延，增加了保供取暖和相關產業發展的供應壓力

從國際上看，“氣荒、電荒”正困擾歐洲，能源行業的壓力不斷上升，天然氣和電力價格膨脹的情況愈發顯著。2021年，歐洲各國天然氣價格和電力價格持續飆漲，并在9月上升到歷史新高，2021年冬天可能有數千萬家庭無法負擔供暖費用而陷入“能源貧困”。高盛警告稱，能源危機和飆升的電價將提高2021年冬天歐洲出現停電的風險，加劇對通貨膨脹的擔憂，并使企業在原材料方面承擔的成本不斷上升。面對持續的天然氣價格暴漲，法國等5個歐盟國家發布聯合聲明，呼吁采取緊急行動，減緩天然氣價格飆升帶來的沖擊。歐洲天然氣價格暴漲在亞洲引發恐慌，各大買家開啟液化天然氣爭奪戰，現貨價格已升至2021年9月30日最高水平（折合到岸價7.4元/立方米）。國泰君安證券認為，能源價格大漲不僅影響居民消費，也可能造成工業減產，尤其是氮肥行業，天然氣價格上漲將壓縮化肥行業利潤，導致化肥供應緊張，在2022年的生長季節來臨之際，農民可能因化肥價格高而減少生產。此外，中國能源目前仍以煤炭為主，隨著冬季到來和預計將進入“拉尼娜”狀態，居民取暖用煤需求增加，將加劇煤炭供應的壓力。

2.6 美歐更加重視礦產資源安全，在完善礦產資源供應鏈體系建設后，打擊中國海外礦產資源投資與進口的可能性在增加

美國前總統特朗普簽署《解決依賴外國關鍵礦物對國內供應鏈構成威脅的行政命令》，力推關鍵礦產的產業鏈自主化，并要求通過與海外盟友國的合作與協調，建立彈性關鍵礦產供應鏈。2019年，美國倡議建立包括澳大利亞、剛果（金）等10個國家在內的礦業生產大聯盟，突出全球資源治理“圈子化”。這些礦業生產大國正是我國緊缺礦產品進口的主要來源地和礦業海外投資的主要聚集區，美國極有可能通過政治施壓、軍事威懾、貿易壁壘、金融制裁、產業鏈整合等多種手段，打壓在上述國家開展礦業投資的中資企業，制約中國海外礦產資源安全供應。另外，歐盟于2020年9月3日公布最新修訂的關鍵原材料目錄清單，30種對歐盟而言具有重大經濟和戰略價值的礦產被列入該清單；同時，鑒于關鍵原材料的重要性和歐盟對外依賴度較高，為了保證安全和可持續的原料供應，歐盟委員會警告成員國，需減少對中國關鍵原材料的依賴，并擬定了“加強歐盟內部原材料采購和加工的可持續性，加強第三國供應多元化，加強基于規則的原材料開放貿易，消除國際貿易扭曲”等方面的保障措施。

此外，中國礦產品進口主要依賴南海航線、太平洋航線等海上運輸通道，一旦戰爭或者是全球性疫情等因素阻斷運輸通道，半數以上的礦產品進口將受阻。例如2021年3月，“Ever Given”號擱淺蘇伊士運河阻塞航道造成的影響。蘇伊士運河承載約12%的全球貿易物資運輸，承運礦產品主要包括原油、LNG、鐵礦、鉻礦、鎳礦等。中國境外礦產品運輸通道相對單一，增加了因通道受阻而引發臨時斷供的不確定性風險。

3 主要建議

按照健全供應鏈和提高抵御風險能力的要求，保障國家礦產資源安全。一方面，需要加強緊缺戰略性礦產的地質找礦工作，增強守住資源安全底線的能力。另一方面，需要通過多部門協作，深化礦業國際合作，增強國外供應能力，確保礦產資源供應鏈穩定安全。

3.1 通過找礦增儲夯實資源基礎，提升守住資源安全底線的能力

加快實施《戰略性礦產找礦行動（2021—2035年）》。圍繞國家經濟安全、國防安全和戰略新興產業發展需要，以油氣、富鐵礦、銅，以及鋰、鈷、離子型稀土等緊缺礦產為主攻方向，聚焦重點成礦區帶，加大調查評價和勘查投入，增加資源儲量，為建設國家資源保障核心區提供資源基礎。特別是油氣資源，需要增強海上“增儲上產”能力，穩定住1.8億噸/年規模的原油產量并有所提升，以滿足交通運輸業的底線需求。

3.2 深化礦業國際合作，提高全球資源治理能力，健全供應鏈安全保障體系

一是深化礦業國際合作，積極建設境外資源基地，全面提升礦產資源保障能力。為了推動境外資源基地建設有序實施，需要組織編制境外資源開發專項規劃，明確基地建設的重點礦產、主要地區和投資方式，作為落實“走出去”行動的指導綱領，規范境外資源基地建設行為，提升防范投資風險的能力。從當前全球戰略性礦產資源的分布、需求和投資環境情況看，銅、鎳、鈷、鋰等是我國境外資源基地建設的重點，中部非洲、東南亞和中亞等周邊地區、拉丁美洲是境外資源基地建設的重點地區。二是針對資源所在國的國別風險和政策風險，在資源所在地建立中國企業“協會”等組織，定期或不定期與所在國相關部門進行溝通交流，必要時通過駐外領事館與政府交涉，由政府出面簽訂雙邊投資協定，并督促對方國執行，條件成熟時可將企業的投資合作上升為國家之間的經貿合作，針對鎳、鈷等資源，重點增強與剛果（金）、印度尼西亞等國的政治互信，實現互惠共贏。三是油氣方面，要充分考量中美關系對我國油氣安全影響的嚴重性，積極與俄羅斯、中亞等國家和地區開展資源外交，充分利用地緣等方面的優勢，建立油氣供需同盟，清除投資障礙和貿易壁壘，并加強運輸通道建設，保障油氣進口穩定與運輸通道安全。四是積極參與國際礦業投資和貿易規則制定，加強綠色礦業發展規則、政策，特別是標準等領域對接，推動全球資源治理更加公平、包容、高效，共同應對資源欠賬、生態赤字和治理短板，確立與我國地位和經濟實力對等的話語權。推進礦產品貿易人民幣結算機制，鼓勵香港、上海、深圳等地的金融機構、期貨交易所加強與國際礦產品交易所和礦業融資為主的證券交易所合作，完善資源類商品金融市場，發展避險工具，提高避險能力。牽頭建立全球性鋰、鈷、稀土等小金屬礦產品交易所，確立我國優勢礦產和高技術礦產的世界地位。

3.3 加大金融政策支持力度，保障企業境外權益資源及時轉化為實際產能和產量

一是加強金融政策支撐力度，讓民營企業和國有企業開發海外礦業投資重點項目時享有貸款利率、擔保條件、融資額度等方面的同等待遇，尤其要加大高挑戰性地區資源開發的投融資支持力度。二是加強產業政策扶持，引導國內企業與海外礦企簽訂長期原材料供應保障訂單，并在資源回運時予以貿易政策便利。三是簡化海外并購審批流程，優化外匯審批手續，對重點優質項目可采取“先行事后報備”方式，便于企業抓住機遇，提高企業并購海外優良資源資產的能力。四是加大對國外權益資源開發配套扶植力度，特別要在金融政策上對就地建立冶煉廠提供信貸資助，及時生產短缺資源并回運國內。五是依托國家“一帶一路”倡議，鼓勵企業參與境外資源勘查開發，尤其要關注南美洲及非洲地區，通過競標收購、資產重組、租賃經營等方式獲取高品質資源，提高全球資源控制能力。

3.4 強化礦產資源安全監測預警體系和儲備體系建設，提高礦產資源供應鏈的韌性

完善戰略性礦產安全監測預警機制，提升監測預警能力，并系統開展國內外礦產品供需分析和供應鏈風險評價，建立戰略性礦產監測預警報告制度，充實政策池工具箱，強化應對國際重大沖突資源安全預警能力。統籌相關政府部門職責，實施礦產資源保護與儲備工程，建立政府和企業共同參與、采儲結合的混合儲備機制，建立以產品儲備為主、產能和產地儲備為輔的礦產資源儲備體系。其中，礦產品儲備側重于油氣和軍工國防原材料，以應對短期市場供應中斷風險；產能儲備側重于煤制油制氣項目，以及鐵礦、銅礦等大宗礦產；產地儲備側重于目前各類保護區需要退出的礦業權，以及次優礦業邊際項目，保障資源代際安全。從目前情況看，要重點強化油氣、國防軍工礦產品國家安全儲備，鼓勵企業就鐵礦石、銅精礦等大宗緊缺礦產品開展商業儲備，增強風險防控能力。

作者信息

陳甲斌（1974—），男，江西省吉安市人，中國自然資源經濟研究院研究員，工學博士，主要從事礦產資源形勢分析與資源政策研究。

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