中國國土資源經濟：全國砂石土礦山開采管理現狀研究

2020-09-08 21:43:57
來源：中國國土資源經濟
作者：楊再興，曾凌云
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導讀

砂石資源是人類生產生活中需要的第二大自然資源。近年來，環保政策高壓，砂石骨料短缺，價格持續走高，部分重大項目進度受到不同程度影響。砂石資源如何保障國家經濟建設需求，成為各相關管理部門的重要任務。砂石土礦山管理建議：加強規劃源頭管控，持續優化布局；進一步完善礦業權出讓審批管理制度；深入推進綠色礦山建設，促進礦業綠色發展；從完善監管機制等方面入手，重塑中國礦業新格局。

本文引用信息

楊再興，曾凌云.全國砂石土礦山開采管理現狀研究[J].中國國土資源經濟,2020,33（5）:44-50.

引言

砂石資源是基礎設施建設不可或缺、用量最大的材料，是列水資源之后消耗量第二大的自然資源。全世界每年要消耗數百億噸砂石資源。我國砂石行業早期較為粗放，“多、小、散、亂”問題突出。近年來，在國家不斷加強礦產資源管理，尤其是在生態文明建設總體要求指導下，砂石行業經歷了轉型升級和跨越式發展，各省（區、市）陸續淘汰落后產能，對砂石資源進行優化整合、科學布局，砂石行業正向規模化、集團化、綠色化、生態化方向發展；資源開發利用水平和經營方式持續創新，行業產業鏈不斷延伸。對砂石土礦山的開采管理現狀進行分析研究，是自然資源管理部門摸清家底、科學施政的必要工作。

開發利用現狀

1.1 審批發證情況

截至2018年底，全國共有有效期內砂石土礦山19610個，約占非油氣礦山總數（約4.5萬個）的43.58%。

從具體礦種看，砂石土類礦山以建筑石料用灰巖、磚瓦用頁巖、磚瓦用粘土、建筑用砂、水泥用石灰巖等礦種為主，這5個礦種礦山數約占砂石土礦山總數的80%（圖1）。

圖1 不同礦種礦山數量（單位：個）

從發證機關看，砂石土礦山以市、縣兩級主管部門發證為主，占比超過95%。其中縣級發證砂石土礦業權共15012個，約占全國砂石土礦山總數的77%；市級發證共4025個，約占總數的20%；另有約3%為省級主管部門發證。此外，由于歷史原因，還有為數不多的由外資企業投資的砂石土礦山，為部級審批登記（圖2）。

圖2 不同發證機關發證的礦山數量及占比

從生產規模看，2014—2018年，砂石土礦山規模結構持續優化，大、中型礦山占比從9%增至61%，小型和小礦占比則從90.83%減至39%，尤其是小礦占比從34.73%降至3%。截至2018年底，大、中、小型以及小礦分別占砂石土礦山總數的34%、27%、36%、3%，規模化程度顯著提高（圖3、圖4、圖5）。

圖3 不同規模的礦山數量（截至2018年底）

圖4 2014—2018年各規模砂石土礦山數量變化（單位：個）

圖5 2014—2018年各規模砂石土礦山占比

從區域分布看，砂石土礦山分布以中西部省份為主，其中，貴州、云南、四川、新疆、江西、甘肅、內蒙古、山西、廣西、陜西等10省份的砂石土礦山占全國砂石土礦山總數的7成以上（圖6）。

圖6 各省（區、市）礦山數量（單位：個）

1.2 近五年來開發利用情況

近年來，隨著生態環保和安全生產要求的不斷提高，在新出讓礦業權減少的同時，大量露天開采的砂石土礦山到期不予延續和政策性關停，我國砂石土礦山總數數量持續減少，從2014年6.3萬余個礦山減至2018年底的約2萬個，減少了69.2%（圖7）。其中，滅失的砂石土礦山多為安全環保能力差的小型礦山和小礦。

圖7 2014—2018年砂石土礦山數量變化（單位：個）

隨著礦山總數大幅減少和礦山生產經營規模化、自動化、機械化、信息化水平不斷提高，砂石土礦山從業人數同步大幅減少，從2014年的116.39萬人減至2017年的67.58萬人，4年凈減少41.93%（圖8）。

圖8 2014—2017年砂石土礦山從業人員數量變化（單位：萬人）

從工業生產總值來看，由于礦山數量持續下降，原國土資源部統計的2015年砂石土礦山工業總產值較2014年有較大幅度下降。但在環保高壓下砂石礦產品市場價格上漲，2016年以后，工業總產值逐步回升，2017年（由于統計滯后，暫缺2018年產值數據）為近四年的最高值，達到2242.6億元，較2016年同比增長40%（圖9）。

圖9 2014—2017年砂石土礦山工業生產總值（單位：億元）

1.3 市場供需情況

近五年來，全國砂石骨料需求總體穩定，但受供給端壓縮影響，價格呈持續上漲趨勢。據統計，2018年全國砂石骨料消費量為200億噸，同比增長8.7%，超過歷史最高值（2014年186.9億噸）。而同期登記發證的露天砂石土礦開采量只有37.9億噸，受各項管控措施限制，河沙、海砂產量相對較少。此外，還有一部分供應來自于工程建設項目挖掘自用以及其他礦山剝離物綜合回收利用。隨著生態文明建設的深入推進，中央加強環保督查，國務院部署開展露天礦山綜合整治和自然保護區礦業權清理，大量不合規不達標的砂石礦山被關停，同時重點區域限制投放新的露天開采砂石土礦業權。在總需求穩中有升的情況下，砂石骨料供給相對不足，造成了砂石價格的持續上漲。2013年以來，砂石價格年均上漲約20%，2018年局部地區漲幅達100%。

管理政策

2.1 持續優化礦業權布局

2005年以來，原國土資源部會同相關部門在全國先后開展礦產資源開發秩序整頓規范和礦產資源開發整合專項行動，礦產資源開發布局明顯優化。為建立長效機制，2011年原國土資源部全面實施礦業權設置方案制度，全國編制入庫2000余份砂石土類礦產礦業權設置方案，對5萬余個砂石土類礦產采礦權進行了統籌布局。2015年，礦業權設置方案納入礦產資源規劃，在規劃中設“礦業權設置區劃”專門篇章，對礦產資源勘查開發布局進行細化安排，礦業權合理布局的長效機制得以建立并不斷完善。

2.2 推進礦業權市場化配置，完善出讓收益管理

2017年2月，中辦、國辦聯合印發實施《礦業權出讓制度改革方案》，改革方案明確了用3年左右時間建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權劃分更加合理，監管服務更加到位”的礦業權出讓制度改革目標。2017年開始，在山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6省（區）開展試點。目前，礦業權出讓制度改革試點正有序推進。按照改革方案要求，砂石土等簡單礦產不得以協議方式出讓礦業權，必須全部采取招標、拍賣、掛牌等市場化方式出讓，同時通過完善礦業權合同管理和加強礦業權市場化監管，營造了更為公開公平的市場環境。

2017年4月，國務院印發《礦產資源權益金制度改革方案》，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益，探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費，礦產資源補償費并入資源稅，礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。2017年6月，財政部、國土資源部聯合印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號），進一步細化礦業權出讓收益管理，明確了礦業權出讓收益的征收機關、出讓收益確定、征收方式、繳款程序、收支管理、日常監管等方面內容。目前，大部分省（區、市）已出臺了礦業權出讓收益基準價相關制度。

2.3 完善礦業權交易及審批登記管理制度

為落實國務院“放管服”改革要求，進一步完善礦業權審批管理制度，2017年原國土資源部先后印發了《關于印發<礦業權交易規則>》的通知》（國土資規〔2017〕7號）、《關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規〔2017〕14號）、《關于進一步規范礦業權申請資料的通知》》（國土資規〔2017〕15號）和《關于進一步完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規〔2017〕16號）4個規范性文件，進一步規范礦業權交易行為，規范和完善探礦權新立、延續、變更、保留、注銷，采礦權劃定礦區范圍、新立、延續、轉讓、變更、注銷審批管理，大幅減少礦業權申請資料。其中，與砂石土類礦產直接相關的是，不再允許砂石土類礦產采礦權以協議方式擴大礦區范圍和變更開采礦種。

2.4 提升礦業權監管服務水平

2015年10月，原國土資源部印發《礦業權人勘查開采信息公示辦法（試行）》（國土資規〔2015〕6號），要求礦業權人應于每年一季度通過“礦業權人勘查開采信息公示系統”填報上年度勘查開采信息，并向社會公示。省級國土資源主管部門進行隨機抽查。對未按要求填報或隱瞞真實情況，以及未履行法定義務或履行法定義務不到位的，列入異常名錄或列入嚴重違法名單并向社會公示，并對相關的礦業權申請審批等事項予以限制或禁入。同時，各級礦業權登記管理機關通過“全國礦業權出讓轉讓公示公開系統”向社會公開礦業權出讓轉讓和審批相關信息。自然資源部通過在線監管和接受社會監督等方式，加強對各級登記機關出讓審批行為的監測監管，并建立了定期通報制度，糾正了一批違法違規行為，管理服務水平不斷提升。

2.5 積極推進綠色礦山建設

2011年以來，原國土資源部先后開展四批綠色礦山建設，建成661座國家級綠色礦山。2016年，聯合環保部等5部門印發《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發〔2016〕63號），推動建立制度完善、責任明確、措施得當、管理到位的礦山地質環境恢復和綜合治理工作體系。2017年，聯合財政部等6部門印發《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4號），明確了構建部門協同、四級聯創的工作機制，加大政策支持，加快綠色礦山建設進程，力爭到2020年，形成符合生態文明建設要求的礦業發展新模式的總體目標。2018年6月，自然資源部發布9個行業綠色礦山建設標準，其中就包括《砂石行業綠色礦山建設規范》。

存在的問題

3.1“多、小、散”布局大有改善，但需進一步加強

近幾年來，砂石土礦山規模結構持續優化，大中型礦山占比逐年提高，小型礦山（小礦）數量占比已下降到4成左右，“多、小、散”布局不合理現象治理效果明顯，但需進一步加強。全國砂石土礦山平均生產規模，從前幾年的僅約6萬噸/年，增加到了約24萬噸/年，開發利用總體水平提升明顯。但存在顯著的區域發展不平衡現象，東部、經濟較發達省份的規模化、集約化開發利用水平相對較高，如安徽平均生產規模達117萬噸/年；而青海、甘肅、內蒙古、黑龍江等中、西部省份平均生產規模都在10萬噸/年以下，青海僅約5.7萬噸/年。

3.2 出讓審批制度還需進一步完善

一是砂石土礦審批參照重要礦種管理，審批程序和要件仍相對較多，資料準備和審批周期較長，要件編制成本相對較高；二是一些地方招拍掛出讓程序還不規范，有的以招商引資為名干預礦業權出讓，設置不合理的前置條件，影響資源市場化配置；三是對于工程建設動用砂石土資源的差別化管理政策還需要進一步完善；四是相關管理有待進一步銜接，采礦權出讓后還需經多部門審批，并涉及用地用林等相關權益的處置，存在競得礦業權后難以進場開發的現象。

3.3 破壞生態環境問題仍較突出

由于小型礦山仍相對較多，履行義務的能力較弱，一些礦山企業“重開采、輕保護”觀念較重，開采技術手段相對落后，開發利用總體粗放，對礦區生態環境影響較大，生態保護不到位，土地、植被破壞現象仍較突出。同時，由于礦山環境治理恢復實際所需費用往往超出采礦權人繳存的礦山地質環境治理恢復保證金，一些礦山企業片面追求經濟利益，礦山開采后治理恢復環境的積極性、主動性不高，所繳保證金又不足以完成環境治理恢復，造成礦山環境治理恢復責任難以落實到位。

3.4 監管“一刀切”現象影響砂石市場穩定

在中央持續加強環保督查的高壓態勢下，一些地方在執法實踐中出現了“一刀切”、追求效率、忽視程序要求的現象。有的地方政府對砂石礦山采取一律關停的“一刀切”政策，在關停違規礦山的同時，一些具有合法手續符合環保要求的礦山也被關停，既影響礦業權人合法權益的實現，也不利于維持砂石市場的穩定。

對策措施

4.1 加強規劃源頭管控，持續優化布局

指導地方在編制市縣級礦產資源規劃中，重點謀劃好砂石土資源的合理布局和開發利用。從數量上，根據資源賦存特點、市場需求條件，合理設定采礦權投放數量、進度和產能規模；從空間上，綜合考慮地方經濟發展、基礎設施建設、地理交通條件、生態環境保護等因素，合理設置砂石土資源集中開采區、允許開采區、備選開采區；從產能上，根據砂石行業相關技術標準合理設定最低生產規模門檻；從環保上，明確礦山開發環境準入和生態保護修復要求。

4.2 進一步完善礦業權出讓審批管理制度

一是鼓勵地方按照“放管服”要求，根據砂石土資源特點及管理實際，合理調整下放礦業權審批權限，進一步優化審批程序，合理簡化審批要件，提高審批效率；二是充分發揮市場決定性作用，進一步嚴格控制砂石土礦協議出讓，全面推進競爭出讓，鼓勵地方探索完善“凈采礦權”出讓制度；三是進一步完善工程建設動用砂石土資源等特殊情形采礦權出讓和辦理采礦登記手續的具體規定。

4.3 深入推進綠色礦山建設，促進礦業綠色發展

以原國土資源部等6部門印發的《關于加快建設綠色礦山的實施意見》和自然資源部新發布的《砂石行業綠色礦山建設規范》為指導，推動構建部門協同、四級聯創的綠色礦山建設工作機制。新建礦山按照綠色礦山標準建設，生產礦山加快改造升級逐步達標。加大用地、用林、用礦、財稅、金融等相關政策支持力度，加快砂石行業綠色礦山建設進程，建立綠色、安全、高效的砂石行業發展新模式。

4.4 完善監管機制，維護良好開發管理秩序

一是采取信息化手段，加強對各級礦業權登記管理機關出讓審批登記行為的監測監管，及時提醒糾正違規管理行為；二是嚴格落實礦業權人勘查開采信息公示制度，以異常名錄和嚴重違法名單為抓手強化社會監督；三是建立健全縣、鄉、村三級執法監察網絡和“天上看、地上查、網上管、群眾報、視頻探”的全方位、立體式執法監管機制；四是加強與水利、經信、公安、應急、環保、工商、林業等相關部門的協調聯動，建立地方政府主導、相關部門配合聯動的共同監管長效機制。