導 讀

標準作為重要技術手段貫穿于全球氣候治理行動的始終。隨著國際氣候談判重點不斷推進和深入，氣候治理重點逐漸由碳盤查過渡到碳中和，國際標準化方向也不斷變化，形成了以溫室氣體核算標準、碳交易補償標準、碳中和認證標準為主要支撐，覆蓋不同層面、不同范圍的國際碳治理標準化體系框架。文章梳理了國際碳核算、碳抵消、碳中和等工作的標準化發展歷程，分析了國際碳治理標準化存在問題，總結了我國碳治理標準化工作現狀和與國際標準化體系的差距。建議：(1)建立健全我國碳中和標準化體系；(2)加快國際標準跟蹤與轉化；(3)積極參與國際標準制定。

 

本文引用信息

李杏茹，趙祺彬，高 兵.全球碳治理標準化發展歷程與啟示[J].中國國土資源經濟,2022，35（4）:45-50.

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0 引言

應對全球氣候變化已經成為國際社會的廣泛共識，為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放，經過多輪談判，聯合國大會于1992年通過了《聯合國氣候變化框架公約》，后續《公約》各締約方又相繼達成《京都議定書》和《巴黎協定》。這些國際公約和文件，對不同時期的國際減排行動提出了要求和部署，為此許多國家也提出了長期減排目標、減排重點領域和關鍵政策措施等。

標準是全球氣候治理制度體系的重要支撐。聯合國、國際標準化組織、國際行業協會積極圍繞碳治理開展了大量標準化工作。自2009年開始，中國學者陸續對碳排放、碳匯等方面的國際標準開展了跟蹤研究，如：武曙紅等分析了國際自愿碳匯市場的補償標準的特點與優缺點，提出我國自愿碳匯項目建設的標準化建議；姚婷婷等對英國的PAS2060標準進行了解析馮相昭等跟蹤了GHG protocol、ISO 14064和PAS 2050等國際碳排放標準，并提出中國企業應加強碳管理與減排工作；錢政霖等在對比分析7個國際自愿減排標準基礎上，提出了我國發展自愿碳減排市場的建議；程婷等在對國外溫室氣體清單編制方法學進行了跟蹤；張稱意等對IPCC國家溫室氣體清單指南的濕地增補指南進行了解讀，并指出了濕地指南中尚需完善的內容；蔡博峰等對IPCC國家溫室氣體清單指南2019修訂版的修訂情況進行了解讀，并對我國溫室氣體清單方法及編制提出了建議；劉枚等對聯合國氣候變化組織、澳大利亞、英國、法國和哥斯達黎加開展的氣候中性與碳中和的實踐進行了跟蹤，對其使用的碳中和認證標準進行分析，并對我國碳中和實踐提出了建議；王宏濤等對碳中和認證領域使用較多的標準進行了梳理和解讀。從總體上看，目前國內對碳治理國際標準的跟蹤主要側重于某一個領域，如核算、減排、認證等，缺乏對碳治理標準化發展歷程的認識與研究。

在2020年第七十五屆聯合國大會一般性辯論上，中國首次宣布：“將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。中國作為全球最大碳排放國，要在短短40年內實現碳中和，在碳治理上面臨的挑戰非常嚴峻。如何從標準化角度為中國碳治理提供助力，需要對國際標準進行全面的系統性研究。

1 全球碳治理標準化發展歷程

縱觀全球氣候治理發展歷程，《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等三大國際公約文件的簽署，分別觸發并開啟了溫室氣體量化核算、碳補償、中和認證等碳中和三大關鍵領域標準化工作，可謂碳治理標準化發展的三座里程碑。

1.1 溫室氣體量化核算標準的開發

1992年，聯合國大會通過《聯合國氣候變化框架公約》，標志著應對氣候變化由理論上升為行動計劃。該公約要求所有締約方用締約方會議議定的可比方法編制、定期更新并公布國家清單。以此為契機，國家層面和企業組織層面的溫室氣體核算標準化得以啟動和發展。

(1)國家層面溫室氣體核算標準。為了編制國家間的溫室氣體排放清單，1991年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）開始開發涵蓋能源活動、工業生產過程、農業、土地利用變化和林業、廢棄物等領域的排放標準規范，并于1995年發布了第一版《國家溫室氣體清單指南》。之后，由于各國實踐經驗逐漸增多，以及新的工藝和技術不斷出現，IPCC吸納這些經驗和技術，陸續發布了3版清單指南的修訂版、3個優良做法指南和1個濕地增補指南。其中，IPCC國家溫室氣體清單指南2019修訂版是目前為止體系完整、結構嚴密(避免了各種漏算、錯算和重復計算，以及邊界不清、分類模糊的情況)、方法內容詳盡，且代表了最新科學認知和技術進展，排放因子更加精細化，排放因子和活動水平的分類也更加科學的最新版，為締約國計算碳排放和碳吸收提供了方法，也為其他國家結合本國情況制定更為詳細的規范提供框架指引，如歐盟的EMEP/EEA空氣污染物排放清單指南、美國的EIIP體系等。

(2)企業及產品層面溫室氣體核算標準。隨著應對氣候變化由理論上升為行動實踐，一些國際機構逐漸認識到制定企業溫室氣體核算和報告標準的必要性，主導開發了一系列企業、產品層面的標準，這些標準成為后來的碳補償標準和認證標準的基礎。2001年，世界資源研究所（WRI）與世界可持續發展商業理事會（WBCSD）發布首個企業溫室氣體核算標準——《溫室氣體核算體系：企業核算與報告標準》，該標準也是GHG Protocol的核心標準之一，為非政府組織與企業合作伙伴關系解決溫室氣體核算提供了標準化方法。目前，GHG Protocol 已建立了較全面的全球標準化框架，主要服務兩個層面工作：一是為公司層面提供溫室氣體核算標準；二是幫助國家和城市設計減緩氣候變化的目標，評估和報告目標實現的進展，并評估政策和行動的溫室氣體影響。2006年國際標準化組織（ISO）發布了溫室氣體核算系列國際標準ISO 14064-1、ISO 14064-2、ISO 14064-3，為組織、公司溫室氣體排放進行量化評估、核查和驗證提供了標準化方法，這3項標準在企業溫室氣體核算方面發揮了重要作用。此后，其標準化領域不斷拓展，涵蓋了產品碳足跡、適應、氣候金融等。

1.2 碳補償標準的興起與發展

1997年簽署的《京都議定書》明確了發達國家的減排指標，同時設立了3個基于市場的機制——排放交易、清潔發展機制 (CDM) 和聯合履約 (JI)，由此構建了碳交易體系，與此對應，管制碳交易標準和自愿減排補償標準相繼發布并得到應用。

清潔發展機制。CDM屬于發達國家與發展中國家為應對氣候變化建立的基于項目的合作機制。為了確保CDM項目的環境效益，CDM 建立了一套有效的、透明的和可操作的方法學。目前，CDM共批準了256個方法學，其中現行有效的有196個，主要包括建立基準的方法學、確定項目邊界和泄漏估算的方法學、減排量和減排成本效益計算方法學、監測方法學等。

自愿碳補償標準。2003年世界自然基金會（WWF）發布第一個自愿碳補償標準——黃金標準，為CDM和JI的減排項目提供了第一個獨立的、最佳的實施標準，保證了CDM項目的環境完整性。之后，不同組織機構根據不同開發動機制定了十幾種自愿碳補償標準，主要有核查碳標準（VCS）、氣候行動儲備方案（CAR）、核查減排標準（VER+）、芝加哥氣候交易所標準（CCX）、氣候社區生物多樣性標準（CCBS）和生存計劃標準（Plan Vivo System）等，支撐了自愿碳減排市場的發展。經過多年的實踐，VCS、CAR、GS逐漸發展成為VER市場的領跑者，占據自愿碳排放交易的絕大多數。

1.3 碳中和認證標準研制

2015年《巴黎協定》第四條提出，“要在21世紀下半葉，在人為源的溫室氣體排放與匯的清除量之間取得平衡”，這一目標可對應于凈零排放，代表全球氣候治理談判進入新的歷史階段。凈零排放氣候目標的提出對碳中和認證標準提出迫切需求。

在《巴黎協定》提出凈零排放目標之前，就已經有一些國家關注碳中和問題。2010年，英國標準協會（BSI）制定發布了第一個碳中和規范——碳中和證明規范（PAS 2060）。該規范以現有的ISO 14000系列和PAS 2050等環境標準為基礎，對通過溫室氣體排放的量化、還原和補償來實現和實施碳中和的組織提出了硬性規定，以及清晰、一致的碳中和操作規范要求。2016年，哥斯達黎加政府針對本國碳中和項目制定了碳中和示范要求（INTE B5），該標準框架在核算和核查方面參考或采納了許多國際上已有的通行標準，并基于其特殊國情，在減排、排放抵消方面制定了符合本國特點的更具體的規范要求。最近，ISO啟動制定《碳中和及相關聲明 實現溫室氣體中和的要求與原則》（ISO WD14068），預計2023年完成，這是第一個以碳中和命名的國際標準，旨在對碳中和活動進行規范和約束，即制定溫室氣體排放的量化、管理、避免、減少、替代、補償和吸收等實現碳中和或氣候中性的要求和原則，統一碳中和相關術語定義。

2 國際碳治理標準化存在的問題

2.1 國家層面碳核算的內容和方法有待進一步健全完善

當前，國家層面碳核算以IPCC國家溫室氣體清單指南及優良做法為主要依據，企業、產品、社區等層面以GHG Protocol系列標準和ISO 14064等標準為根本遵循。經過多年發展，IPCC的清單指南核算內容逐漸全面、結構逐漸完整， IPCC國家溫室氣體清單指南2019修訂版也最大限度地更新和完善了排放因子數據，不再以發達國家和發展中國家為分類原則來提供排放因子，而以不同技術水平分類來提供排放因子，但在一些領域仍然缺乏完整、有效并且有科學文獻支持的排放因子，例如煤炭勘探過程中的甲烷和二氧化碳的排放因子非常缺乏。此外，隨著海洋生態系統負排放技術研究逐漸成熟，一旦海洋碳匯納入IPCC核算范圍，對海洋碳匯核算標準方法的研制也將提上議程。因此，為提高國家溫室氣體核算數據的真實性、準確性和全面性， IPCC國家溫室氣體清單指南的排放因子、核算范圍，需要隨著科技發展和研究的深入逐步加以完善。

2.2 巴黎協定框架下國際碳市場標準存在適用問題

在《京都議定書》框架下已建立了許多自愿碳交易的標準和方法學，為發達國家實現部分減排目標、發展中國家實現可持續發展奠定了基礎。然而，這些標準在項目的類型、計量方法學、減排核證規則及登記制度等方面的要求都各有不同，使得自愿減排在法律適用方面存在障礙。此外，對自愿減排產生的國際轉讓碳補償單位（ITMOs）是否屬于國家自主貢獻的組成部分的認定存在爭議，產生了非常嚴重的雙重核算問題，在《巴黎協定》第六條市場機制建立的談判中，重復核算風險已經成為自愿減排標準適用的主要問題，亟需強有力的國際市場規范性標準來予以調整，并對減排量轉移賬戶確權、核算的基本原則和具體規則進行規范。

2.3 英國碳中和認證標準有待完善優化

首先，在PAS 2060中，減碳策略是該規范的核心，并強調當僅使用抵消來補償GHG排放時，不能宣布碳中和，且該認證僅在最長12個月內有效，此后必須進行續簽。碳中和承諾宣告有效期僅為12個月，有效期屆滿后必須重新進行相關宣告及查證等行動，這對于已經減排的公司而言，進一步的減排將變得越來越昂貴，因此，該認證方法的長期經濟可行性需要進一步研究。其次，在PAS 2060的抵消階段，即減排后的剩余排放量需要通過高質量認證的碳信用額進行補償，該步驟僅考慮了土地用途變更的抵消行為，忽略了對多年生作物固碳量的核算。但是，多年生作物的固碳潛力很大，所以碳中和抵消階段的核算認定需要進一步完善。

2.4 制定碳中和國際標準面臨諸多挑戰

正在制定中的ISO 14068標準，通過制定溫室氣體排放的量化、管理、避免、減少、替代、補償和吸收等實現碳中和或氣候中性的要求及原則，可提供一種國際認可的方法，支持各國在制定本國氣候變化的計劃、戰略和方案時更好地使用碳中和相關目標和說明。但目前來看，該標準的制定面臨眾多技術難題。例如：對于溫室氣體排放量及減排量的核算是采用ISO 14064-1、ISO 14064-2，還是允許采用其他國際組織的標準規范或國家標準？衡量盡可能控制和減少溫室氣體排放的標準或準則是什么？是否允許針對產品部分的碳足跡實現碳中和？如何確保碳中和聲明的可靠性等問題存在較大分歧。

3 中國碳治理標準化現狀

在聯合國氣候變化框架公約提出的標準基礎上，我國制訂了溫室氣體清單編制指南，加強自愿減排方法學國際標準轉化和本國標準開發，為國家清單編制和自愿減排市場運行奠定了技術基礎。

碳核算標準化工作逐步推進。在政府層面碳核算方面，基于IPCC國家溫室氣體清單指南，結合中國實際，制訂了省級溫室氣體清單編制指南；部分省份如浙江、廣東、重慶制訂了市縣級溫室氣體清單編制指南，為我國省級、市縣級的溫室氣體清單編制提供了參考。在農林及其他土地利用變化引起的碳匯估算方面，林業部門發布了《全國林業碳匯計量監測技術指南（試行）》，以及13個樹種的立木生物量模型和碳計量參數行業標準。在企業層面碳核算核查方面，2015年以來我國發布了《工業企業溫室氣體排放核算和報告通則》及部分行業的溫室氣體排放核算與報告要求等碳排放管理國家標準，共計16項。

碳補償標準取得突破性進展。《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》發布之后，我國在碳補償標準方面取得一系列成果。2012—2016年，國家發展和改革委員會發布12批CCER方法學，共計200個（有的是轉化CDM方法學，有的是新開發），加大了自愿減排方法學的轉化與開發力度；此外，開發了第一個專門為中國市場設立的，適合中國國情并與國際實踐兼容的自愿減排標準——熊貓標準（PS），標志著中國開始在全球碳交易中發出自己的聲音。2012年“退化土地竹子造林方法學”得到熊貓標準批準，填補了國際竹林碳匯核算的空白。

碳中和標準緊密追隨國際步伐。2019年發布《大型活動“碳中和”實施指南（試行）》，對大型活動的碳中和實施進行了規定；2021年啟動《碳中和評估指南》團體標準制定，將為組織、企業、地方政府、產品、建筑、活動和服務各類型主體的碳中和評估提供技術支撐。

與國際碳治理較系統的標準化體系相比，我國標準化建設還存在較大差距。①目前我國的溫室氣體清單編制和核算方法主要參考《1996年國家溫室氣體清單指南》，尚未開始全面使用《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》，從當前形勢看，《1996年國家溫室氣體清單指南》已屬淘汰之列。②國家清單碳匯核算方面，我國土地利用分類標準與IPCC不同，一些詳細的調查、監測、評價工作缺乏，尚未建立符合國家實際情況的清單編制的排放因子，并且無法適用更高層次的Tier3估算方法，致使估算結果不能精確反映碳排放或碳吸收實際。③在企業項目層面，項目減排量核算標準、核查標準、低碳產品標準、單位產品碳排放限額標準等缺乏，嚴重影響企業碳交易活動。隨著碳市場交易項目類型的增多，基于新的項目實踐需要研制新的碳補償項目方法學，為相關碳匯項目的開發提供指導。④碳中和認證標準有待進一步拓展到產品、組織、服務、社區等領域，從而推動各方面積極開展減排行動、實現減排目標。

4 結論與建議

自20世紀90年代至今，短短30年時間里，隨著國際碳治理制度的演變與過度，碳治理國際標準經歷了從無到有、從零星到系統的發展歷程，覆蓋不同層面、不同范圍的標準體系框架基本形成，為規范國家、企業或組織等主體的溫室氣體管理提供了重要技術支撐。對我國而言，如期實現碳達峰碳中和目標，需充分發揮標準的技術支撐作用，建議：

一是建立健全國內碳治理標準化體系。加強碳治理標準化頂層設計，以嚴謹科學的態度不斷細化碳治理領域標準,不斷豐富關鍵類型數據及有效性，兼顧與國際標準規范的一致性，推動建立一套科學、精準、兼容性強的中國碳治理標準規范體系。為國家、行業、企業、產品、服務等不同層次碳核算建立統一的標準體系，提高碳核算及認證、核查、報告的精準化和全面化。強化標準化組織機構建設，在現有標準化力量基礎上，健全碳排放、碳匯標準化技術委員會工作機制，加速推動相關標準的發布實施。

二是加強國際標準跟蹤與轉化。密切跟蹤并深入研究IPCC國家溫室氣體清單編制、碳補償標準規則與方法學、碳中和認證等領域標準的新變化和新動向，積極轉化國際標準，同時，分析國際規則對中國碳減排核算工作的影響，研究如何遵循國際規則建立我國溫室氣體調查、監測、評價、核算、核驗的標準化方案，為我國碳治理標準對接國際標準奠定基礎。

三是積極參與國際標準制定。積極參與IPCC、ISO等國際組織的相關活動，就相關基本概念、核算方法、聲明要求等形成標準化的經濟技術共識，為完善碳中和國際標準提供“中國經驗”與“中國樣本”，形塑國際碳中和領域標準體系中的中國話語體系，實現從規則適應者向規則參與制定者的角色轉變。

 

作者信息

李杏茹（1980—），女，河北省石家莊市人，中國自然資源經濟研究院副研究員，理學博士，主要從事自然資源標準化與國際標準跟蹤方面研究工作。

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