導 讀

文章以“碳達峰、碳中和”為目標導向，解析全域土地綜合整治和“雙碳”的內涵及關聯，探究農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和歷史文化保護領域減碳增匯潛力，指出基于生態型整治、優化空間和產業布局、增加綠（藍）碳匯和土壤碳匯、資源活化再利用的全域土地綜合整治路徑，并提出加強規劃引導、加快標準規范研制、研發關鍵技術、提升公眾參與等相關建議。

本文引用信息

吳家龍，蘇夢園，蘇少青，鄧婷，張孟豪，“雙碳”目標下全域土地綜合整治路徑探究[J].中國國土資源經濟,2021，34（12）:77-83.

---

 

 

0 引言

溫室氣體排放引起的氣候變化是人類共同面臨的重大挑戰之一。2020年9月，我國提出“碳排放力爭于2030年前達到峰值，2060年前實現碳中和”目標，并把碳達峰、碳中和目標（簡稱“雙碳”目標）納入生態文明建設整體布局。據2016年世界資源研究所和《氣候觀察》聯合發布的數據，全球73.2%的溫室氣體來源于能源消耗，18.4%來源于農業、林業和土地利用領域。誠然，控制能源消耗是減碳的重點，但農業、林業和土地利用也不容忽視。《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》明確提出，要統籌開展農村地區建設用地整理和土地復墾，優化農村土地利用格局，提高農村土地利用效率。開展土地綜合整治示范村鎮建設，2020年建設300個，2022年擴大到1000個。全域土地綜合整治是以國土空間規劃和村莊規劃為引領，以農用地整治、農村建設用地整治、鄉村生態保護修復為主要內容的一項土地整治模式，是優化國土空間布局、促進土地集約節約利用、保護和修復鄉村生態環境、助力鄉村振興的重要舉措，也是自然資源高水平保護、高效率利用的重要抓手。截至目前，自然資源部已批準全域土地綜合整治試點446個，部分省份啟動了省級試點，顯然全域土地綜合整治是一項要長期持續開展的工作。

落實“雙碳”目標重大決策部署，需要全社會及各行業廣泛和深度參與。全域土地綜合整治涵蓋墾造水田、土地復墾、森林質量提升、礦山植被恢復等。有研究表明，改變土地利用方式、開展生態保護修復均對減排增匯產生積極影響。目前助力“雙碳”目標的研究較多關注調整能源利用結構、生態修復方面，而全域土地綜合整治方面多以不同背景下的發展路徑、模式研究為主，將全域土地綜合整治與“雙碳”目標相結合的研究尚未見報道。故亟需面向“雙碳”目標的現實需求，探索全域土地綜合整治助力減碳增匯的方向和路徑。鑒于此，本文在梳理分析“雙碳”和全域土地綜合整治內涵及相互關聯的基礎上，以“雙碳”為目標導向，采用實地調研、系統分析和專家咨詢等方法，分別從農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和歷史文化保護等方面入手，探究全域土地綜合整治中減排增匯的實施路徑并提出相關建議，以期為全域土地綜合整治助推“碳達峰、碳中和”提供參考。

 

1 “雙碳”目標與

全域土地綜合整治的

內涵及內在聯系

1.1 “雙碳”目標的內涵

聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發布的《全球升溫1.5℃特別報告》指出，如不能將全球升溫幅度穩定在1.5℃及以下，全球氣候變化指標及影響將持續惡化，屆時諸多自然系統結構和功能退化將突破臨界值并引發永久性的轉變。現有研究表明，如果按照目前各國提交的自主減排貢獻量可能無法實現《巴黎協定》提出的長期目標。在此背景下，我國做出了“雙碳”目標承諾，旨在為全球氣候治理貢獻中國力量。相關職能部門和學界迅速達成調整能源結構、產業結構轉型、提升能源利用效率、低碳技術研發推廣、健全低碳發展體制機制和增加生態碳匯等減排增匯共識和工作計劃。“雙碳”目標于2020年明確提出，實際上，自十八大以來，我國就已開始全面推進生態文明建設、綠色發展理念、鄉村振興戰略、國土綠化、人與自然和諧共生現代化建設。廣東省也同步開展自然資源高水平保護高效率利用示范省建設（簡稱“雙高”示范省建設）。這些戰略決策均已對節約資源、低碳發展等方面的要求予以明確（表1），可見，“雙碳”目標與上述戰略決策的愿景具有一定的統一性。

1.2 全域土地綜合整治的內涵

全域土地綜合整治遵循生態優先、保護優先原則，按照整體保護、系統修復、綜合治理的總要求，開展農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和歷史文化保護，旨在助力鄉村振興。相比于傳統的土地整治，全域土地綜合整治在目標、內容和措施等方面均有所擴展和延伸。在目標方面，全域土地綜合整治從單一的保護耕地，逐步向融入新型城鎮化、脫貧攻堅、新農村建設、生態文明、美麗中國方向轉變；在內容方面，從單一的農用地整理向涵蓋建設用地整理、礦山生態修復、森林質量提升、水生態修復、海岸帶海島生態修復、人居環境整治、鄉村歷史文化保護、鄉村風貌提升等領域擴展；在措施方面，全域土地綜合整治從單一的項目實施向融合國土空間規劃、村莊規劃、多渠道資金、產業融合發展、借助多項土地政策、產業優化升級、整合多部門資源和力量等方向轉變。

1.3 全域土地綜合整治與“雙碳”目標的關系解析

IPCC的《全球升溫1.5 ℃特別報告》指出，農業、林業和其他土地利用活動可在實現全球升溫穩定在1.5℃及以下的目標中發揮重要作用。生態系統功能恢復、減緩土地退化、生物多樣性保護、發展可持續農業等是應對氣候變化的有效措施。據統計，土壤有機碳（Soil organic carbon, SOC）總量是大氣碳量的3倍，參與地球陸域碳循環總碳量的80%以土壤有機碳的形式存在。2017年大自然保護協會（The Nature Conservancy, TNC）的相關研究發現，對森林、農田、草地、濕地四類生態系統開展有效的保護、修復和可持續管理，預計到2030年將為實現《巴黎協定》中全球溫升幅度控制在2℃以下目標貢獻37%的氣候變化減緩潛力。土地利用方式和土地管理措施是影響溫室氣體排放的重要因素。楊慶媛等研究發現，農業用地向建設用地的轉化會增加碳排放量，耕地面積的減少是導致生態系統固碳能力下降的主要因素。如圖1所示，全域土地綜合整治通過生態型整治和耕地提質改造，使用泥結石路面，可實現耕地面積增加、土壤有機碳含量升高、減少水泥砂石等高能耗材料，提升能源利用效率和增加生態碳匯；通過建設用地騰挪轉換，優化國土空間和產業布局，嚴控和縮減高能耗產業發展空間，集約節約利用土地，減緩建設用地擴張導致的耕地面積減少，可以間接減少碳排放，有助于促進產業結構轉型。森林等生態系統有吸收、存儲、替代和適應二氧化碳等溫室氣體的功能。研究發現，土壤動物蚯蚓通過攝食活動，能夠提升土壤有機碳的穩定性，提高土壤的固碳能力。相關數據顯示，全球自然生態系統通過光合作用捕獲的碳，約55%由海洋生物貢獻，特別是紅樹林、海草床和濱海鹽沼。全域土地綜合整治中的鄉村生態保護修復統籌林分改造、森林質量提升、礦山植被恢復、農村人居環境整治、生物多樣性保護等手段，可以系統提升生態系統功能，提升土壤固碳能力、增加綠色碳匯。采用海岸帶整治、營造和修復紅樹林、保護海草床等措施，能夠增加藍色碳匯。在保護古建筑、古村落、古驛道的基礎上，活化利用建筑等場地，開發低碳旅游休閑產業，避免拆建過程中的能源消耗，使用綠色節能材料，有助于提升能源利用效率。

通過梳理分析全域土地綜合整治的相關內容（農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護）與實現“雙碳”目標的重點任務（調整能源結構、產業結構轉型、提升能源利用效率、低碳技術研發推廣、健全低碳發展體制機制和增加生態碳匯）的相互關系（圖1），可得出結論：全域土地綜合整治的各項措施中，耕地保護與質量提升可以減少碳排放，土地集約節約利用可以提升土地利用效率，資源循環高效率利用可以減少能耗，產業布局優化可以促進低碳產業發展，優化產業布局可以嚴控高能耗產業準入，生態保護修復可以提升生態系統碳匯能力，故全域土地綜合整治在發展方向和總體目標方面與“雙碳”內涵高度契合，可助力實現“雙碳”目標。

2 路徑探討

2.1 農用地整理

自然資源部印發的《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號）明確提出了兩個5%，即整治區域內新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%，新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%。全域土地綜合整治應在完成以上兩個5%的基本要求下，集中整治碎片化耕地，增加耕地面積。通過“小田并大田”，促進耕地集中連片，可提升農業規模化經營水平和生產效率。有研究表明，減少耕地翻耕、施用綠肥等有機肥、秸稈還田有助于提升土壤有機碳含量，降低土壤碳排放。與傳統的土地整治相比，生態型設施，如生態型溝渠、生態磚、生態型護坡、凈化塘、泥結石路面及緩沖帶的應用，可減少水泥和砂石等材料約40%，能耗降低約30%。此外，全域土地綜合整治還可通過發展循環農業、智慧農業、低碳型土地整治等技術，促進農業空間減碳增匯。

2.2 建設用地整理

能源結構調整是實現“雙碳”目標的重要內容。通過保障清潔能源、新型產業、軌道交通等綠色低碳型項目建設，嚴控高能耗、高排放量項目準入，是從源頭上倒逼能源產業結構優化提升的有效手段。廣東省佛山市通過嚴格限制高污染、高能耗、工藝落后的產業項目，禁止引進國家和地方環保明文淘汰的項目，推動村級工業園改造，助力做好“雙碳”工作。建設用地規模不增加是全域土地綜合整治試點工作的基本要求。有研究表明，建設用地總量每增加1%會引起凈碳排放量增加3.99%。全域土地綜合整治可在嚴控建設用地規模的前提下，通過建設用地騰挪轉化促進產業項目落地，這個過程中應兼顧產業發展和“雙碳”目標，研究制定產業項目準入制度，嚴控高能耗產業。國土空間優化可為節能減排提供有效的解決方案。一方面可通過優化居民樓、學校、公園、交通等社區配套設施布局，優化傳統道路的非機動化設計，提高非機動車出行和步行的便捷性和安全性，提升綠色出行率；另一方面，可通過合理布局建筑朝向，誘導風向，實現夏季防熱、冬季保溫，達到節能效果。此外，有研究表明，簡單的建筑物外形和合理的窗墻面積比也能改善節能效果。全域土地綜合整治的實施可能會涉及對老舊房屋拆除、保留地塊改造翻新、堤壩拆除、河道整治、道路改造等活動，會產生包括石塊、磚塊、混凝土塊、建筑渣體、木材、金屬、玻璃等廢舊建材，在保障工程建設質量的基本前提下，應最大限度地資源化利用建筑物渣體。綠地有調節氣候、凈化環境、減輕內澇、維持生物多樣性等生態功能。據研究，平均每公頃綠地日平均吸收1.767tCO2 , 釋放1.23tO2，故全域土地綜合整治中開展綠地建設，對于提升整治區域的碳匯能力顯得尤為必要。

2.3 鄉村生態保護修復

生態系統增匯和電力、工業、交通、建筑領域的減排對于促進碳中和目標實現同等重要。全域土地綜合整治涉及森林、草原、海洋、農田、礦山等諸多要素。全域土地綜合整治應在保護各生態要素和生態系統的前提下，通過森林質量提升、生態公益林營造、提升土壤固碳能力、生物多樣性保護等措施，挖掘森林、海洋、土壤等領域的碳匯潛力，并開展低碳土地整治和水生態、礦山、海洋保護修復及拆舊復墾等工作，進一步提升生態系統固碳能力。應學習和借鑒已有實踐經驗，強化生態理念、促進創新技術的應用推廣，如廣州市海珠區濕地最大限度地使用了土路、土渠、木樁；珠海市古驛道的部分路面選用了鵝卵石、石塊及三合土，盡量減少路面過度硬化對環境的破壞和影響。大自然保護協會（TNC）研究發現，基于自然的解決方案（Natural-based Solutions, NbS）有能力為實現《巴黎協定》目標貢獻約30%的減排潛力，并有高于2/3的可能在2030年將氣候變暖控制在2℃以內。按照NbS理念，依靠自然力量，通過保護、可持續管理和修復生態系統，提升生態系統質量和穩定性，增強生態系統調節氣候、固碳釋氧、減排增匯的能力，也是助力“雙碳”目標實現，提升應對氣候變化的選擇之一。

2.4 鄉村歷史文化保護

鄉村中往往存在大量能夠展現地方歷史文化內涵的古鎮、古村落、古建筑、古橋、古驛道等資源，在對上述資源進行修復和改造時，應減少大拆、大整、大開發，最大限度保持歷史原貌。在鄉村改造中要鼓勵使用太陽能、節能燈、新型保溫性材料等綠色高效節能技術，減少碳排放。價值轉化和活化利用是鄉村歷史文化資源保護的有效途徑。應通過市場化手段，對古鎮、古村落、舊建筑、老工業區等開展低能耗改造和修復，最大限度地使用原有設施，節約資源，降低能耗。此外，還可以以歷史文化資源為依托，開展登山、古驛道徒步、古鎮騎行等低碳宣傳活動，激發人們親近自然、熱愛自然的情懷，引導人們綠色出行。

 

3 相關建議

3.1 強化規劃引導

鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃是實施全域土地綜合整治的規劃依據。以廣東省為例，《廣東省國土空間規劃（2020—2035年）》（征求意見稿）提出要形成“節約集約、綠色低碳”的資源循環利用體系；明確以“守住邊界、綠色低碳”為原則，面向碳中和目標，提升生態碳匯能力，有效發揮森林、濕地、海洋、土壤的固碳作用，提升生態系統碳匯增量。村莊規劃是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據和有效手段。目前，村莊規劃尚未涉及“雙碳”要求和內容。如何將“雙碳”要求傳導到鄉鎮國土空間規劃層面、將實現“雙碳”目標融入村莊規劃，并具化為相關約束性指標和要求，這將是下一階段鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃編制的工作重點之一。接下來，可通過在相關規劃中融入NbS理念、低碳規劃理念和碳排放管控措施等，將生態型整治、優化國土空間格局、嚴控高能耗產業準入、增加綠（藍）碳匯和土壤碳匯、資源活化再利用、使用綠色節能材料等與減排增匯相關的內容納入規劃指標體系，并根據地區功能區劃、經濟、人口等要素進行差異化賦值，為全域土地綜合整治助力“雙碳”的成效評估提供技術支撐。

3.2 強化標準規范研制

截至2021年6月，我國現行和計劃制修訂的生態修復相關標準有400余項，然而，涵蓋全域土地綜合整治調查評估、規劃設計、項目實施、驗收評價、管護保護等工作序列，覆蓋農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護功能門類的標準體系尚未建立，支撐全域土地綜合整治系統性、整體性開展的標準仍為空白。2020年啟動的《廣東省國土空間生態修復工程建設標準研究》項目，涵蓋農用地整理、建設用地整理、礦山生態修復、水生態修復、海岸帶海島生態修復工程建設標準專題，項目成果可為廣東省全域土地綜合整治工程建設標準化提供服務。目前該專題已通過驗收，正處于標準研制階段。接下來，應細化和分解“雙碳”目標，面向農業、城鎮和生態三大空間，圍繞山水林田湖草各生態要素，構建覆蓋全域土地綜合整治全流程的標準體系，加大分區、工程體系、工程模式設置在“雙碳”方面的考量，研究制訂兼顧“雙碳”目標導向的全域土地綜合整治相關標準規范。

3.3 研發減碳增匯技術

節能減排技術研發是實現“雙碳”目標的關鍵支撐。一方面，應加大現有減排增匯技術研究成果在全域土地綜合整治領域的應用和推廣力度，積極開展適用于全域土地綜合整治的NbS、低碳型土地整治、提升森林質量、營造和修復紅樹林、提升土壤碳匯、生物多樣性保護、優化碳匯空間布局等關鍵技術研發。另一方面，應加強零能零碳建筑設計、綠色社區建設、綠色低碳城市規劃設計、節能新材料、廢棄物資源化利用等關鍵技術的研發，促進減碳增匯技術集成，加大在建設用地整理和鄉村歷史文化保護領域中的應用和示范推廣力度。此外，可基于大數據調查，得出開展全域土地綜合整治區域內的農業、城鎮和生態空間不同空間尺度的碳排放和碳匯清單，構建碳排放多維評估模型，借助公式和參數量化碳排放和碳匯量，通過情景分析，描述碳排放和碳匯的強度和空間分布特征，建設全域土地綜合整治智慧化碳排放動態監測、評估及預警信息管理平臺，實現全域土地綜合整治減碳增匯全要素監測監管，為全域土地綜合整治助力實現“雙碳”目標提供決策依據。

3.4 提升公眾參與度

據統計，居民消費產生的碳排放量占全社會碳排放總量的一半以上。應對氣候變化需要政府、營利性企業、公益性組織、社會公眾等社會多元主體共同參與。全域土地綜合整治更多的是通過國土空間布局優化、產業導入、生態修復等提升整治區域及周邊的生產生活條件和發展水平，除要求遵循群眾意愿外，對“人”行為的要求較少。不同于全域土地綜合整治，“雙碳”目標的實現離不開“人”這一關鍵要素，也對人們的衣、食、住、行各方面提出了明確的要求。“雙碳”目標的納入，在一定程度上豐富了全域土地綜合整治的內涵，拓寬了人地耦合理念在土地整治中的應用范圍。一方面，應繼續加強低碳宣傳，創新宣傳形式，引導公眾關注低碳生活帶來的切實效益，深化公眾的低碳環保意識，促進低碳意識轉換為實際減排行動。另一方面，應建立政策引導、商業激勵、減排量交易并行的綜合性、可持續和市場化激勵機制，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。此外，要真正使全域土地綜合整治助力實現“雙碳”目標落到實處，除自然資源部門外，還需要住建、農業農村、生態環境、水利、文旅、交通等部門協同聯動。

 

4 結語

減碳增匯是應對氣候變化的必然選擇，如何實現“雙碳”目標已然成為各領域研究熱點。全域土地綜合整治可通過耕地保護、生態型整治、優化空間和產業布局、增加綠（藍）色碳匯和土壤碳匯、資源活化再利用等助推減碳增匯，當然這些路徑和措施在助力實現“雙碳”目標中的作用有待進一步的科學驗證。

文中圖表從略，請參見原文

 

作者信息

吳家龍（1989—），男，河南省遂平縣人，土壤學博士，主要從事國土空間生態修復方面研究工作。

---

本文由《中國國土資源經濟》編輯部授權轉發，如需轉載，請聯系編輯部授權！