文章來源于：中國國土資源經濟，原文鏈接：美國關鍵性礦產戰(zhàn)略與政策演進研究——對我國礦產資源保供的啟示
 

導  讀

文章梳理了美國關鍵礦產目錄清單制定、關鍵礦產戰(zhàn)略與政策演進過程，總結了美國關鍵礦產戰(zhàn)略精細化發(fā)展的目錄清單研究階段、供應鏈風險研究階段、建立礦業(yè)聯(lián)盟階段三個階段。基于以上分析，結合當前我國戰(zhàn)略性礦產保供存在的不足，從建立戰(zhàn)略性礦產定量化動態(tài)評價體系、加強戰(zhàn)略性優(yōu)勢礦產的冶煉加工能力、多措并舉穩(wěn)定海外供應鏈等三個方面提出加強我國礦產資源保供的建議。

 

本文引用信息

霍文敏,陳甲斌,聶賓汗.美國關鍵性礦產戰(zhàn)略與政策演進研究——對我國礦產資源保供的啟示[J].中國國土資源經濟,2023,36(9):40-46.

 

章節(jié)目錄

CONTENTS

1 美國關鍵礦產目錄清單

2 美國關鍵礦產戰(zhàn)略與政策演進 

3 對我國資源保供的啟示

第二次世界大戰(zhàn)結束后，國際爭端的焦點從戰(zhàn)場轉向經濟領域和高科技領域，由此引發(fā)各國對于礦產資源的爭奪。以美國、歐盟為首的西方發(fā)達國家（經濟體）紛紛制定相關關鍵礦產戰(zhàn)略，以搶占新一輪礦產資源供應的制高點。“戰(zhàn)略性礦產資源”或“戰(zhàn)略性關鍵金屬”是近年來國際上重新提及的資源概念，是當今社會生產生活所必需的、供應存在風險、影響經濟乃至國家安全的一系列金屬元素及其礦床的統(tǒng)稱，被廣泛應用于高新技術、新能源和國防軍工領域。關鍵礦產的可靠供應及供應鏈的彈性對國家經濟繁榮和國防安全至關重要，如何可靠且不受阻礙地獲取某些礦物原材料是全球范圍內日益關注的問題。關鍵礦產的重要性主要體現(xiàn)在三個方面：一是直接關系到行業(yè)發(fā)展，幾乎所有行業(yè)供應鏈的各個階段都需要用到非能源原材料。二是現(xiàn)代技術的發(fā)展需要，技術進步和生活質量提升越來越多地依賴于礦物原材料。例如：智能手機可能包含多達50種不同的金屬。三是保護生態(tài)環(huán)境的需要。礦物原材料與清潔能源技術緊密相關，它們在太陽能電池板、風力渦輪機、電動汽車和節(jié)能照明中的作用無法替代。近年來，新能源產業(yè)快速發(fā)展，預計未來幾十年對關鍵礦產的需求將呈現(xiàn)“井噴式”增長，供需矛盾更加突出，因此，未來對關鍵礦產資源的競爭和博弈將更加激烈。目前，發(fā)達國家陸續(xù)更新關鍵礦產目錄清單，旨在降低在關鍵礦產資源領域日益高啟的對外依存度及全球地緣政治變化、資源民族主義、貿易沖突等帶來的產業(yè)鏈供應鏈中斷風險。以美國、澳大利亞為首的發(fā)達經濟體高度重視資源領域國際競爭格局新變化，基于維護本國國家安全、產業(yè)有序發(fā)展等因素，不斷升級確保關鍵礦產資源供應安全的戰(zhàn)略部署和資源保供相關政策。

1 美國關鍵礦產目錄清單

由于國情不同，各國對關鍵礦產的界定也不盡相同。2020年美國《能源法》明確了該國“關鍵礦物”定義，即對美國經濟或國家安全至關重要的、供應鏈容易受到破壞的非燃料礦物或礦物材料。關鍵礦物在產品制造中發(fā)揮著重要作用，如果沒有關鍵礦物，將對經濟和國家安全產生重大影響。目前，美國對進口礦物的依賴及采礦和礦物加工的集中度都在持續(xù)增加，對國外關鍵礦產資源的嚴重依賴使其供應鏈更加全球化，地緣政治形勢緊張、流行病蔓延等引發(fā)美國對關鍵礦產資源供應鏈脆弱性的擔憂，這對美國的經濟和軍事戰(zhàn)略都造成影響。

關鍵礦產清單是美國地質調查局量化美國境內關鍵礦產潛力研究的重點，也是美國關鍵礦產精細化管理的重要標志。2018年，美國內政部公布了一份被認為對美國國家安全至關重要的35種關鍵礦物清單。該清單中所列礦產的關鍵性不是靜態(tài)的，而是隨著供需動態(tài)的發(fā)展、進口依賴的變化和新技術的開發(fā)而變化，因此，2020年美國《能源法》要求內政部至少每3年審查和更新一次關鍵礦物名單，同時更新用于識別潛在關鍵礦物的方法，并通過《聯(lián)邦公報》聽取機構反饋和公眾意見，最終確定關鍵礦物清單，以確定國家當前面臨的關鍵供應鏈中的新問題。
2022年，美國內政部公布了50種關鍵礦物清單（表1）。該清單是在美國地質調查局（USGS）的領導下，由白宮科技政策辦公室、國家科學技術委員會（NSTC）、關鍵礦產小組委員會等多部門共同配合，使用最新科學方法評估礦物臨界性而確定的。評估方法已顯著演變?yōu)槠�重定量化的方法，以盡可能提高透明度和再現(xiàn)性。與美國2018年創(chuàng)建的第一份關鍵礦產清單相比，2022年的清單有如下變化：一是把舊版目錄中的“稀土元素”變?yōu)殁嫛㈢C、鉺、銪、釓、鈥、鑭、镥、釹、鐠、釤、鋱、銩、鐿、釔等15種礦產，“鈧”作為稀土元素仍然單獨保留，“钷”作為稀土元素沒有進入目錄；二是把舊版目錄中的“鉑族元素”變?yōu)殂灐�鉑、鈀、銠、釕等5種礦產，“鋨”作為鉑族元素沒有進入目錄；三是新增加了鎳和鋅兩種礦產；四是剔除了氦、鉀、錸、鍶和鈾5種礦產。此次目錄調整顯示出美國對稀土和鉑族元素礦產管理更趨精細。2022年的關鍵礦物清單并非最終清單，也并非永久厘定礦物關鍵性，而是一份定期更新的動態(tài)清單，以代表當前美國政府在關鍵礦物的供應、需求、生產集中度和政策優(yōu)先度。

 

2 美國關鍵礦產戰(zhàn)略與政策演進

美國關鍵礦產戰(zhàn)略制定涉及多個部門，包括國家科學研究委員會（NRC）、國家科學技術委員會（NSTC）、美國內政部（DOI）、美國商務部（DOC）、美國國防部（DOD）、美國能源部（DOE）等多個國家行政機構，同時還聯(lián)合部分科研機構和大學共同參與。另外，美國還成立了由中央情報局（CIA）、國土安全部（DHS）、國防部（DOD）、教育部（ED）、能源部（DOE）、內政部（DOI）、司法部（DOJ）、勞工部（DOL）、國務院（DOS）、交通部（DOT）、環(huán)保署（EPA）、國家航空航天局（NASA）、國家科學基金會（NSF）和美國農業(yè)部（USDA）等14個部門代表組成的關鍵礦產小組委員會。

自第二次世界大戰(zhàn)以來，美國對關鍵礦產的研究逐步精細化，制定了詳細的關鍵礦產清單并開展供應鏈風險研究，其關鍵礦產戰(zhàn)略與政策演進可分為三個階段（表2）：

(1)關鍵礦產清單研究階段（1939—2018年）。第二次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)期間，出于軍事戰(zhàn)略物資儲備、開展軍備競賽和保障國家安全的需要，美國軍事委員會于1939年發(fā)布了《戰(zhàn)略性和危機性原材料儲備法》，將銻、鉻、汞、鎳、錫和鎢列為戰(zhàn)略性原材料。1974年，發(fā)布實施了《國家安全研究備忘錄設立的特別小組：關鍵進口材料》，將鋁土礦、鉻和鉑等礦產列為需要保護和儲備的關鍵礦產。1979年，美國軍事委員會對原材料儲備法案進行修正，將鈹、鉍等28種原材料列為戰(zhàn)略性和危機性原材料。進入21世紀，隨著科技的發(fā)展，一系列戰(zhàn)略性新興產業(yè)迅速崛起，譬如能源產業(yè)、信息技術產業(yè)、高端裝備制造業(yè)等。為維持新興產業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，美國政府重點關注關鍵礦產的儲備工作。2008年以來，美國將關鍵礦產保供升級到國家戰(zhàn)略層面。美國地質調查局研究確定了11種關鍵戰(zhàn)略高技術礦產清單，分別為稀土金屬、鋰、鉑族金屬、鈮、鉭、釩、鈦、鎵、銦、錳、銅。2010年，美國能源部公開發(fā)布了美國關鍵礦產研究報告，將稀土、鋰、鈷、鎵、銦、碲等列為關鍵礦產進行保護。2018年，美國內政部依據(jù)供需形勢和生產集中度，結合美國政策優(yōu)先事項，正式公布了 35 種關鍵礦物清單。2022年，根據(jù)美國《2020年能源法案》指示，內政部更新了關鍵礦產目錄，將關鍵礦物增至50種。

(2)供應鏈風險研究階段（2017—2019年）。關鍵礦產的供應鏈評估主要是由美國國防部負責。自2017年以來，美國對關鍵礦物的研究逐步向供應鏈風險評估方向轉變，重點評價半導體、藥品、關鍵礦物質、大容量電池等四類關鍵產品供應鏈風險，并向聯(lián)邦政府提出解決關鍵產品供應鏈脆弱問題的具體措施。2018年，美國國防部發(fā)布了《評估和加強美國制造業(yè)和國防工業(yè)基礎與供應鏈彈性》報告。該報告指出目前美國供應鏈面臨的主要風險：一是關鍵礦產生產過于集中，其中明確指出中國稀土在冶煉加工方面的優(yōu)勢地位；二是關鍵礦產來源單一，高純度鋁、鎂、錳等關鍵礦產供應的集中度可能非常高；三是美國國防部認為美國戰(zhàn)略儲備相對不足，規(guī)模較小，投入的資金也較少，無法應對武裝沖突背景下對關鍵礦產的需求。

(3)建立礦業(yè)聯(lián)盟階段（2019年以來）。2019年以來，美國致力于建立礦產雙邊及多邊合作關系，重點關注鋰、鈷、稀土等礦產供應鏈的戰(zhàn)略布局，通過加強與資源稟賦高的盟國（如澳大利亞、加拿大等）的合作提升關鍵礦產供應鏈韌性。2019年，美國和澳大利亞簽署關鍵礦產合作聯(lián)盟協(xié)議，用以支持關鍵礦產投資、勘查、開發(fā)和研究等工作，促進關鍵礦產相關貿易和多元化供應。同年6月，以美國為首的十個礦業(yè)大國（剛果（金）、贊比亞、納米比亞、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、菲律賓、澳大利亞、加拿大）簽訂了《能源資源治理倡議》，共同組建“關鍵礦產同盟”，以降低關鍵礦產對中國的依賴程度。2019年，美國、加拿大、澳大利亞共同啟動《關鍵礦物測繪倡議》，旨在弱化中國稀土資源在全球清潔能源轉型過程中的供應鏈優(yōu)勢地位。2020年，美國和加拿大簽訂《關鍵礦產合作行動計劃》，旨在鞏固加拿大在其礦產供應國中的地位。2022年，美國總統(tǒng)拜登宣布啟動“印太經濟框架”，日本、韓國、印度等13個國家加入新的亞太貿易倡議，旨在減少對國外特別是對中國和俄羅斯關鍵礦產的進口依賴。2022年6月，以美國為首的十大礦業(yè)國家（經濟體）（澳大利亞、加拿大、英國、芬蘭、法國、德國、瑞典、日本、韓國、歐盟）建立礦產安全伙伴關系（MSP），目的在于確保關鍵礦物的生產、加工和回收，以尋求能源轉型金屬礦產和清潔能源產業(yè)鏈的獨立，支持MSP各國充分利用礦產優(yōu)勢實現(xiàn)經濟發(fā)展。從礦業(yè)聯(lián)盟的設計和關聯(lián)國家來看，美國旨在構建一個“去中國化”的礦產供應鏈。

 

3 對我國資源保供的啟示

當前，發(fā)達國家空前重視關鍵礦產資源，“關鍵金屬礦產能否支撐未來能源低碳轉型”被國際能源署定位為全球重大挑戰(zhàn)；以美國、歐盟、日本為代表的主要發(fā)達經濟體相繼出臺關鍵礦產的防御性策略，以確保稀土、鋰、鈷等關鍵礦產供應鏈安全。我國作為礦產資源生產和消費大國，為強化礦產資源宏觀管理，也制定了戰(zhàn)略性礦產目錄。

我國戰(zhàn)略性礦產目錄主要考慮供應風險和替代性兩大問題，并細分成三類：一是資源稟賦差的短缺型礦產，如鈷、錸、鉑族元素等；二是技術制約影響供應的礦產，如鈹、鈦、鎵、鈮等；三是在國際市場占據(jù)資源稟賦優(yōu)勢或冶煉加工技術優(yōu)勢的礦產，如稀土元素、銦、鍺等。然而，雖然我國編制了戰(zhàn)略性礦產目錄，但并未建立完善的定量化評估體系。美國關鍵礦產戰(zhàn)略的演進對我國礦產資源保供啟示如下：
一是建立戰(zhàn)略性礦產定量化動態(tài)評價體系。在戰(zhàn)略性礦產評估過程中，礦物的重要性主要是隨著供需關系變化而變化，戰(zhàn)略性主要表現(xiàn)為當前背景下礦產資源在國際政治及保障國家安全方面具有的重要作用，反映資源短缺給國家安全和經濟繁榮帶來的戰(zhàn)略風險。評估和制定戰(zhàn)略性礦產時，可使用能夠反映礦物的關鍵性指數(shù)、礦產供需形勢等相關定量化指標進行，將資源不可替代性、資源戰(zhàn)略性、資源稀缺性、對外依存度、進口集中度、環(huán)境風險等作為評估因素進行定量分析，建立戰(zhàn)略性礦產動態(tài)的評價體系。
二是加強戰(zhàn)略性優(yōu)勢礦產的冶煉加工能力。充分發(fā)揮我國優(yōu)勢礦產的冶煉分離、功能材料等產業(yè)優(yōu)勢，構建資源開采、冶煉分離、深加工一體化的全鏈條產業(yè)體系。要提高開采技術、鉆探技術、提純技術、回收利用技術，積極引進和開發(fā)先進技術和方法，改進開采、鉆探技術，降低生產成本，提高資源綜合利用效率。通過調整產業(yè)結構完善優(yōu)勢礦產（部分稀有稀散金屬）的產業(yè)鏈，通過提高生產技術水平將資源優(yōu)勢轉變?yōu)楫a業(yè)優(yōu)勢，從而逐步掌握全球市場的話語權。以銦為例，我國雖具有資源稟賦優(yōu)勢，但高端氧化銦錫（ITO）靶材核心技術長期掌握在日韓等國手中，使得我國銦資源開發(fā)技術處于初加工水平，淪為日本、韓國產業(yè)的打工工具。
三是多措并舉穩(wěn)定海外供應鏈。綜合研判地緣政治變化對礦產資源出口國的影響，加強統(tǒng)籌，防止因為國家利益矛盾導致的礦產資源停供。重要礦物進口來源尋求多樣化，積極開拓非洲、拉丁美洲及我國周邊國家市場，兼顧礦業(yè)發(fā)達國家市場，全面融入國際資源經濟新格局，實現(xiàn)對境外資源勘查開發(fā)的全方位合理布局。增進與剛果（金）、印度尼西亞等發(fā)展中資源大國的合作，提高全球資源控制力。將資源優(yōu)勢與冶煉加工技術優(yōu)勢相結合，形成優(yōu)勢互補的全球化礦業(yè)產業(yè)鏈，推動建立礦業(yè)對外開放新格局。政府要對國內短缺的重點礦產資源境外投資進行指導，有序引導企業(yè)“走出去”，避免出現(xiàn)國內企業(yè)在國外市場惡性競爭的局面。強化駐外使（領）館的橋梁作用，指導民營企業(yè)在獲得境外資源的同時延伸產業(yè)鏈投資，加強與當?shù)卣�府、企業(yè)與社區(qū)合作，提升中資企業(yè)形象。

當前，我國大宗礦產及部分戰(zhàn)略性礦產面臨對外依存度居高不下及國內礦產“富礦少、貧礦多”的局面，應鼓勵企業(yè)進行深部找礦，同時提高開采和選冶技術水平。在當今復雜的國際地緣政治影響下，各國對資源主導權的爭奪日趨激烈，“立足國內、利用境外”仍將是當前保障我國資源安全的基礎戰(zhàn)略。掌握我國資源家底，對國內礦山開采和資源保護要做好科學規(guī)劃。加強關鍵礦產國內與國際市場相平衡的布局，通過增強國內勘查開發(fā)能力、冶煉加工能力、二次回收循環(huán)利用能力來增強礦產供應鏈的韌性，減少對進口資源的依賴，強化技術創(chuàng)新，提升資源保障能力，維護國家安全和經濟穩(wěn)定。

 

作者信息

霍文敏（1992—），女，山西省呂梁市人，中國自然資源經濟研究院助理研究員，工學碩士，主要從事礦產資源形勢分析與資源政策研究工作。

聶賓汗（1990—），男，吉林省四平市人，中國自然資源經濟研究院助理研究員，工學碩士，主要從事礦產資源形勢分析與資源政策研究工作。
 

---

本文由《中國國土資源經濟》編輯部授權轉發(fā)，如需轉載，請聯(lián)系編輯部授權！