導  讀

空間重疊是礦產資源賦存的主要特性之一，是優化礦業權管理需要充分考慮的重要內容。文章通過分析礦業權管理中涉及礦產資源空間重疊的有關內容，提出優化管理需要把握的原則，并結合近期實地調研取得的認識提出建議：一是依托國土空間規劃體系進行礦產資源勘查開采布局；二是優化相關政策法規，進一步鼓勵和引導綜合勘查開采；三是尊重礦產勘查開采客觀規律，適當放寬礦業權重疊設置情形；四是完善互不干擾協議簽訂規范，強化第三方協調機制作用。

本文引用信息

姜杉鈺，王峰，馮聰.基于礦產資源空間重疊特點的礦業權管理研究[J].中國國土資源經濟,2020,33（8）:42-46.

 

空間重疊是礦產資源賦存的主要特點之一，一般是指在地下空間中的不同礦體垂直投影在平面上發生重疊的情況。通俗而言，即在同一地表范圍內的地下空間中同時存在兩種或兩種以上礦產資源的自然現象（以下將表現出這種特征的各種礦產簡稱為“重疊礦產”）。其主要包括兩種情形：一是不同礦產在空間不同位置上的重疊，例如煤炭下部分布鋁土礦，上部則分布砂石粘土類礦產；二是不同礦產在同一空間中的共伴生重疊，如煤炭和煤層氣、鉛鋅、鈮鉭等。
礦產資源空間重疊的普遍性在以往的勘查開采實踐中被業界廣泛熟知，沉積盆地是礦產資源空間重疊最為密集的地質單元，石油、天然氣（含煤層氣、頁巖氣）、煤炭、鈾礦以及當前新興的地熱資源大多重疊分布，多種金屬、非金屬等其他類礦產也存在彼此間或與上述幾類能源礦產重疊，這種普遍性使得礦業權管理需要充分尊重客觀存在的自然現象。礦產資源的隱蔽性致使其空間重疊充滿著諸多不確定性，即使當前探明度極高的僅存在單一礦種的某一特定區域，在未來隨著認識和技術的不斷提高，也可能會在地下空間發現重疊分布的其他礦產。這種彈性動態的資源稟賦特點，為約束性管制規則的制定帶來了極大的挑戰。本文通過探討國內外礦業權管理中涉及礦產資源空間重疊的有關內容，提出優化管理需要把握的原則，在此基礎上結合近期實地調研取得的認識，提出相關意見建議。
 

1 國內管理思路分析

我國礦業權管理經歷了長期的發展歷程，對礦產資源的空間重疊特性給予了很多針對性的考慮，主要可以概括為以下三個方面。
1.1 堅持礦業權排他性，盡量避免重疊設置
我國1996年修訂的《礦產資源法》并沒有關于礦產資源空間重疊的專門性條款，但在第十九條規定“禁止任何單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦”，這體現了礦業權的排他性，是約束重疊礦產勘查開采活動的基本法律原則，也是當前《礦產資源法》修訂過程中需要延續和繼承的重要內容。2017年原國土資源部發布的14號文和16號文，首次在規章中對礦業權重疊設置提出了明確要求，成為當前避免以往矛盾沖突問題的實質性手段，其中規定除一些特殊情形外，新立探礦權勘查范圍和采礦權礦區范圍不得與已設礦業權垂直投影范圍重疊，這些明確的要求在保障礦業權人權益，緩解矛盾沖突方面起到了積極作用。
1.2 鼓勵礦業權人綜合勘查開采
在一定區域范圍內進行綜合勘查開采是實現礦產資源利用最大化的必然選擇，這在以往的管理中一直是被鼓勵和要求的。無論是在現行的《礦產資源法》中，還是在有關的規劃、政策、法規中，都對礦業權人綜合勘查開采礦產資源做出了要求，同時也對其行為進行了規范。2018年度中國“十大地質找礦成果”之一的內蒙古通遼特大型鈾礦，就受益于中石油遼河油田分公司在其油氣探礦權范圍內的“油鈾兼探”，這種“一礦變多礦”的目標導向是我國礦業權管理的重要發展方向，其成效是可以預期的，做法也是值得推廣的。
1.3 以互不干擾協議和協調機制避免礦業權疊置的矛盾沖突
簽訂互不干擾協議和建立協調機制是有效緩解礦業權重疊設置矛盾沖突的重要舉措，在以往積累了成功的經驗，在當前規章中也有明確的要求。例如神華集團與中石化在鄂爾多斯盆地北緣新街臺格廟礦區的煤炭—天然氣協調開采，柴達木盆地查爾汗鉀鎂鹽采礦權與中石油天然氣礦業權簽訂互不干擾協議，以及山西煤炭—煤層氣統籌開發建立的“三交模式”“華璐模式”等，都是以往成功的典范。2017年14號文和16號文的出臺，使得簽訂互不干擾協議成為油氣—非油氣、地浸砂巖型鈾礦—煤炭等特殊情形礦業權重疊設置的必要條件，為約束同一范圍內重疊設置礦業權的行為奠定了基礎，建立第三方協調機制更是管理上的重要探索。
 

2 國外管理經驗探討

2.1 原則上同一平面區域只設立一個礦業權
世界上不同國家礦產資源管理體制機制、土地性質等雖然不同，但在礦業權設置方面，絕大多數國家認為同一地表范圍內只能設置一個礦業權，各國法律中也都明確規定了礦業權的排他性。例如《俄羅斯聯邦礦產資源法》規定，依照許可證的授權，取得礦山用地的礦產資源利用人所用地界限內對于利用礦產資源享有排他性的專屬權。美國在礦業權的招標過程中往往選擇一些空白地區（沒有其他資源存在的地區）。類似的，加拿大將空白的勘查區域分為多個基本區塊并進行識別號標注（如不列顛哥倫比亞省將全省劃分為800萬個基本區塊，每個基本區塊面積大約20公頃），勘查區塊的申請人可以在網上選擇這些基本區塊進行登記，如選擇的區域出現重疊，系統就會自動予以提示并不被通過。
2.2 礦業權重疊設置需征得原有礦業權人同意
以“征得原有礦業權人同意”為前提重疊設置礦業權是國外管理的一般經驗，大多數國家均有類似的規定。美國遵循“優先取得”的原則，即率先取得某種礦產礦業權的個人或企業享有部分對礦產所在地其他礦產的處分權利，可以選擇保留對這塊土地其他資源的開采權利，也可以轉讓給其他人進行開采。澳大利亞聯邦要求“在未征得現有礦業權持有人同意的情況下，政府不能在現有礦業權的土地上授予第三方礦業權”。日本礦業法的第六十六條明確規定：“如礦區中的礦物存在于不同種礦床中，且兩個礦區重疊，后登錄人員必須在得到先登錄人員的承諾后，方可在重疊部分采掘礦物”。
2.3 特殊情形允許礦業權重疊設置
為了實現全面的資源地質調查、實現綜合勘查或者考慮到部分礦產的特殊性，很多國家都會允許一些礦業權重疊設置的特殊情形。例如澳大利亞考慮到地質調查的重要性和對其他礦產開采較小的影響，鼓勵區域地質調查，允許初始調查權（Preliminary Exploration 或 Prospecting License）在已設礦業權的土地上設置，但要求符合有關部門的相關規定，并限制時間和行為，包括不能損害原有產權人的利益，讓原礦業權人知曉等。再如在澳大利亞大部分州或領地，勘查寶石和稀有金屬需要有專門的勘查許可，且可以和其它礦業權重疊。在西澳大利亞州，在已設礦業權的區域上，可以頒發砂金礦專門調查權。加拿大不列顛哥倫比亞省將礦業權分為五類：石油天然氣、一般礦產、煤炭、砂金和砂石粘土類礦產，其中一般礦產的礦區標注權（Claim）就擁有兩年左右的排他權，但允許砂金礦業權與其重疊。
2.4 通過協議鼓勵或政府強制不同礦業權人合作
鼓勵不同礦業權人聯合開發地下資源也是世界各國的普遍做法。例如加拿大對重疊礦產的礦業權管理，在產權權益保護的基礎上也會關注資源開發的合理性，主要的方式是促進不同礦業權人的合作，可以簽訂合作協議，政府提供專門的合作協議格式供參考和協商。在特殊情況下為保障資源開發的合理性，政府也會強制各方聯合勘查開采。例如在美國，一個礦業權范圍內發現了油氣資源，該油氣資源作為一個完整礦體（油氣藏）超過了原有的礦業權范圍，延伸到相鄰其他礦產的礦業權范圍內，因油氣具有流動性，開采時會在地下發生動態運移，使得礦業權人采出的油氣量與礦業權范圍內的地質儲量不相一致。此時，政府一般會從中協調或采取強制手段，使兩個礦業權人聯合開發油氣資源。
 

3 優化管理需要把握的幾點原則

3.1 保護與節約集約利用資源
礦產資源的形成需要經歷漫長的地質過程，短期內不可再生，綜合勘查開發，節約集約利用礦產資源是礦業可持續發展的必然趨勢，也是礦業權管理首要的目標。針對礦產資源重疊分布的特性，要在創新制度設計和完善法律法規層面上，遵循客觀地質規律，鼓勵礦業權人以充分勘查開發礦產資源為導向，以保護和節約集約利用資源為基本原則。
3.2 保障國家戰略資源供給
從實際情況來看，重疊分布的石油、天然氣、鈾礦等均是國家重要的戰略性能源礦產，鎵、鍺、鋰等戰略性新興礦產常與煤炭重疊，盆地中的巖鹽礦產、地熱資源等也對工業和經濟發展十分重要。為了有效開發利用重疊分布的礦產資源，一方面要依據國家戰略需要等因素建立合理的開發利用時序，另一方面要探索不同類型礦產空間重疊情況的礦業權設置規制，完善戰略性礦產資源的保護政策。
3.3 保障礦山安全生產
不同類別礦產資源的賦存條件、勘查開采技術方式等存在一定的差異，不同主體在同一區域進行不同礦產資源的勘查開采勢必存在一定的安全隱患。因此，在礦業權管理上要堅持保障礦山安全生產的原則。對于相互安全干擾較小或者有能力控制的重疊礦產開采，可考慮有條件地放開，制定相應的生產安全規范，管理的重心也需更多地傾向于監管層面；而對于生產安全產生嚴重威脅的情形應嚴格限制。
3.4 保障已設礦業權人權益
按照地質找礦的規律，作為隱性資源的地下礦產并非一開始就被完全探明。由于認識程度不同，目標需求不同，同一區域地下的礦產資源并非完全清晰，但隨著理論創新和技術突破，地下礦產資源會逐漸被人們所認知。客觀而言，礦產資源的重疊分布是絕對存在的，制度和政策設計者的認知和認識能力則是相對的，并處于不斷更新狀態。因此，在依托以上三點原則進行制度優化和設計過程中，不僅需要保護礦產資源的國家所有者權益，而且需要充分尊重歷史，保障已設礦業權人權益。
 

4 思考與建議

4.1 依托國土空間規劃體系進行礦產資源勘查開采布局
礦業權的范圍雖然限定于地下的立體空間，但礦產資源的勘查開采工作卻要依賴于地表空間來完成。為了在有限的地表范圍內合理對地下多層次立體分布的重疊礦產進行勘查開發，需要以時空層級的綜合規劃緩解重疊礦產資源勘查開采涉及的企業、產業、區域、國家和地方等不同層級的矛盾沖突。具體而言，在以往礦產資源調查的基礎上，綜合當前勘查開發現狀、礦業權設置現狀，依托于國土空間規劃體系進行礦產資源勘查開采的空間布局，合理部署地質找礦和礦產開發工作，統籌生態環境保護、區域協調發展等重要問題。同時在有限的空間內明確開發利用時序，在重疊區域優先勘查開采石油、天然氣、鐵、銅、鈾礦、稀土等戰略性礦產或對外依存度較高的礦產，以促進工業和社會經濟的平穩發展，必要時設立重要礦產資源保留區或保留規劃區，保障國家能源資源安全。
4.2 優化相關政策法規，進一步鼓勵和引導綜合勘查開采 
我國在不斷完善礦業權管理的過程中，對礦產資源的重疊分布性給予了充分的考慮，但仍然存在一些剛性要求，限制了礦業權人對重疊礦產的綜合勘探開采，或者由于政策激勵不足，使得礦業權人因利益不大而放棄開采礦業權范圍內主礦種以外的礦產。鼓勵礦業權人綜合勘查開采是實現重疊分布礦產綜合利用的最直接的手段，建議：一是改革礦種變更的限制，在保障開采安全、符合開發利用方案的前提下，放寬對探礦權人變更勘查礦種的限制，除國家限制或者禁止勘查開采的礦種外，在遵守勘查主礦種不變原則前提下，可考慮增加綜合利用的其他礦種，適當條件下可考慮協議出讓給原礦業權人。二是在對綜合勘查取得重要突破的礦業權人給予獎勵，并對其增加開采的不具備商業價值的重要礦產給予一定的補貼政策，更多地以經濟手段激勵或約束礦業權人行為。
4.3 尊重礦產勘查開采客觀規律，適當放寬礦業權重疊設置情形
如上文所述，當前國家層面的礦業權重疊設置，僅放開了油氣—非油氣、地浸砂巖型鈾礦—煤炭等幾種特殊情形，地方層面則根據實際情況做出了一些細化。不可否認的是，這種嘗試機遇和風險并存的。事實上，在單一礦業權人綜合勘查開采能力有限的情況下，依托于不同主體在同一區域內進行礦產資源的聯探共采可能是最為可行的。更大程度促進企業間的聯探共采，也就意味著要更廣泛地進行礦業權重疊設置。從國內外經驗來看，在保障礦業權人合法權益的情況下，更多地進行不同礦產之間的礦業權重疊設置是具有一定制度設計空間的。實踐中，水氣礦產、地熱資源與地表固體礦產彼此間勘查開采的影響較小，因此建議進一步完善新立礦業權與已設礦業權允許垂直投影重疊的限定情形，如砂石土礦、礦泉水、地熱礦業權與其它非油氣礦業權之間確需重疊的，能滿足安全生產條件的允許重疊設置，并告知已有礦業權人。新出讓礦業權時，確需重疊的，應在出讓公告中明確礦業權重疊情況以及相關處置意見。
4.4 完善互不干擾協議簽訂規范，強化第三方協調機制作用
不斷放開礦業權重疊設置的關鍵，在于如何從礦業權管理上將矛盾沖突風險降到最低，同時釋放資源的最大潛力。實際操作的核心在于互不干擾協議和第三方協調機制能否真正發揮作用。依據實踐情況來看，簽訂互不干擾協議成為礦業權重疊設置的必要程序，但存在兩方面問題：一是不同礦產的勘查開采由不同企業開展，各方在企業實力、隸屬關系等方面并不對等，簽訂互不干擾協議經常進展緩慢，一些地方礦山企業與國有的石油公司在簽訂協議時就需要由地方政府有關部門進行長期協調；二是當前互不干擾協議并不具備完全的法律效力，簽訂后不能完全解決實際勘查開采中存在的諸多矛盾，例如在鄂爾多斯盆地北部，陜煤集團探礦權與中石油的天然氣探礦權重疊，盡管簽訂了互不干擾協議，但目前依舊權益不明，導致該井田煤炭及煤層氣資源開發進程緩慢。因此，建議：一是自然資源主管部門要充分發揮第三方常態化的統籌協調作用，加強工作機制建設，保障各方利益不被侵害；二是后參與方應出具保證安全生產承諾書，在互不干擾協議中落實主體責任，加強日常監管，針對不符合規定的礦業權人給予相應的懲處；三是國家可在核減稅費、促進礦業權整合等方面給予激勵，以鼓勵企業間自愿進行合作。

作者信息
姜杉鈺（1992—），男，吉林省白山市人，自然資源部咨詢研究中心研究實習員，工學碩士，主要從事礦產資源經濟、管理、政策和規劃研究。

 

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