導  讀

為踐行“兩山”理論，實現生態環境保護和人居環境質量提升，文章在內涵辨析、必要性論證、問題識別、已有政策方向分析的基礎上，提出推進各類主體功能區綠色發展政策建議：城市化發展區嚴格執行生態環境損害賠償制度，發展循環經濟，編制自然資源資產負債表；重點生態功能區探索多元化生態產品價值實現路徑，繼續完善橫向生態補償制度，發展生物經濟；農產品主產區嚴格綠色產地保護，發展農業循環經濟，培育農耕文化旅游。

本文引用信息

南錫康，靳利飛.落實“兩山”理論的主體功能區配套政策研究[J].中國國土資源經濟,2020，33（8）:29-35.

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2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平同志到安吉縣調研，首次闡釋了“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。2017年，黨的十九大報告提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，為實現區域經濟綠色發展提供了方向指引。

1 主體功能區劃與“兩山”理論

1.1 “兩山”理論的內涵辨析

關于“兩山”理論的內涵，不同專家基于不同角度進行了解讀辨析：林堅等認為“兩山”理論深刻揭示了生態環境保護與經濟發展之間的辯證統一關系，并將這種辯證統一關系分為六對關系和五種思維；胡詠君等基于“兩山”理論的內在邏輯分析指出應重點解決生態產品價值實現和區域綠色發展兩個問題。從指導主體功能區政策制定的角度，“兩山”理論至少包含兩點基本內涵：一是必須保護“綠水青山”，加強生態環境管護，嚴格保護重點生態功能區資源與環境；二是必須將“綠水青山”轉化為“金山銀山”，將生態優勢轉化為經濟優勢，縮小地區間發展差距，實現經濟轉型升級。

1.2 主體功能區政策落實“兩山”理論的必要性

由于自然地理和社會經濟活動的空間差異，人與自然生態系統的相互作用在不同尺度表現出區域差異化特征，形成非均質化的地域功能適宜區，結合自然承載能力，將各區大致劃分為城鎮、農業和生態三類主體功能區，形成國家主體功能區戰略和制度，旨在引導區域人口分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應，通過有針對性的區域差別化發展實現整體的和諧可持續發展。新時期主體功能區配套政策以實現區域高質量發展、促進社會和諧和利益均衡為出發點，是優化自然資源利用方式、推進生態環境保護的重要武器。“兩山”理論作為社會主義生態文明建設的重要思想遵循，為指導人與自然和諧發展提供了科學的方法論，在主體功能區配套政策中落實“兩山”理論，是貫徹主體功能區戰略和制度的時代要求，是新時期經濟轉型升級、實現綠色可持續發展的實際需要，也是豐富“兩山”理論應用實踐方式、尋求綠色經濟發力點的現實需求。制定落實“兩山”理論的主體功能區配套政策有利于轉變經濟發展方式、推廣新型先進技術的應用，有利于激發鄉村經濟活力、增加農民收入，有利于強化重要生態單元的資源管理與環境保護，保障國家生態安全。

2 問題識別與形勢分析

2.1 生態保護壓力大，環境監管問題多，資源供需矛盾突出

2018年，全國338個地級及以上城市空氣質量達標率僅為35.8%，地表水監測的1935個水質斷面（點位）中Ⅰ～Ⅲ類比例為71.0%，受持久性有機污染物、抗生素、微塑料、重金屬等污染物影響，專家判斷未來一段時間內我國將處于生態環境質量改善和惡化相持階段，需做好打污染防治和生態保護持久戰準備。在當前經濟轉型升級、全面建成小康社會的決戰時期，生態環境質量監管存在監測指標少、監測標準不完善、監測技術不先進等問題，影響生態環境質量監測結果的科學性和可靠性。生態環境惡化的源頭之一在于人類對自然資源的不合理開發與消費，資源利用問題引發的人地矛盾、人礦矛盾、人水矛盾愈發突出，能源支撐不足、全球氣候變化、減排壓力等多重約束成為經濟發展面臨的重大挑戰。一方面，居民生活所必需的自然資源需求應得到滿足，經濟發展所必須的重要能源資源需要保障供給，許多地區自然資源需求量遠大于可供給量；另一方面，我國“缺油、少氣、貧鈾、相對富煤”的能源稟賦和人多地少、水資源空間分配不均的自然地理條件造成了城市發展困局。資源短缺和環境約束成為擺在我們面前的亟待解決的重大挑戰和難題。

2.2 生態保護補償制度不完善，生態產品價值實現路徑少，人民綠色消費需求激增

作為生態文明制度建設的重要內容，生態保護補償機制建設在財政資金保障下有序推進，取得了階段性進展，但總體上補償領域仍然偏小，且補償標準不一，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善。目前，按水質考核的流域生態補償、森林生態補償實施較多，主要為省域內河流上下游之間生態補償，省域生態補償機制建立尚處于起步階段，耕地生態補償制度尚不完備。生態資源價值實現的另一重要途徑是生態產品價值實現，但目前生態產品的概念定義、目錄清單尚未形成清晰定論，價值實現也面臨生態資源資產化難、生態資產資本化難兩大問題。此外，隨著人民群眾的生態保護意識不斷增強，素食、低碳、極簡等理念得到推廣，人們不僅需要清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候，還需要環境友好的日常用品，不僅需要健康地生存，還需要綠色消費、綠色生活。居民日常工作生活方式的變化正在催生生物經濟發展，使用新材料、新能源制造的生態友好型產品有著巨大的發展前景和廣闊的應用市場。

2.3 傳統農業環境成本高，綠色農產品認證難，農業勞動力流失

傳統農業耗水量大，依賴化肥和農藥的高投入來維持糧食產量的高產出，帶來農業面源污染、地下水位下降、產品品質不強等問題；以傳統農業經營模式為主的農村地區農民收入低，農村勞動力老齡化、年輕勞動力流失的趨勢明顯。農藥化肥、畜禽養殖、水產養殖、農村生活污染是農業面源污染的四大來源，以高投入追求高產出的農業經營方式對環境產生了較大負面影響。綠色農產品產銷是增加農民收入、盤活農村經濟的有效途徑之一，也是農產品主產區實現生態保護與經濟發展雙贏的重要產業模式。但當前部分基層政府和小型企業對綠色農產品認證重視程度不夠、品牌意識不強、經費投入不足、宣傳工作不到位，農民對綠色產品認證意識不強、積極性不高。且認證機構對綠色農產品的審核缺少法律法規約束，認證過程的公正合理性缺少監管，造成綠色農產品認證難。

3 落實“兩山”理論的

主體功能區政策設計方向

3.1 國家政策指向

2005年在安吉考察后，用筆名“哲欣”發表了文章《綠水青山就是金山銀山》，他指出：“如果能夠把這些生態環境優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游等生態經濟的優勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山。”生態經濟是落實“兩山”理論轉化的重要抓手，在第一、二、三產業有不同的發展方向，分別為生態農業、生態工業和生態旅游。2019年12月，在《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》講話中指出：“生態功能強的地區要得到有效保護，創造更多生態產品。”重點生態功能區不僅要維護生態安全，還要提高生態環境質量，增強生態產品供給能力。近年中央及國務院部委發布的“兩山”轉化相關文件主要涉及生態保護補償、生態環境損害賠償、生態產品交易、綠色城市建設、綠色產業、鄉村特色產業、農業循環經濟等方面，梳理部分文件如表1。

3.2 主體功能區政策方向分析

城市化地區是人口和經濟規模集中、資源環境承載壓力較大的區域，包括優化發展區和重點開發區。落實“兩山”理論的城市化地區配套政策應圍繞提高國家和區域綜合競爭力，實現高質量發展設定，應嚴格控制污染物排放，支持節能環保的戰略性新興產業，發展綠色經濟，逐步提高資源節約集約利用水平。

重點生態功能區具有重要的生態系統服務功能，包括水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護、海岸帶生態系統功能維護等生態安全重要屏障區，具有極高的生態保護必要性。落實“兩山”理論的重點生態功能區配套政策應以保障國家和區域生態安全為首要目標，區分核心區和非核心區，在保障核心區生態安全的基礎上，逐步提高非核心區生態產品供給能力，對接國際生態經濟發展潮流，激發生態資產經濟活力，探索打造新的經濟增長點。邊疆地區還需考慮保持當地經濟活力，維持當地居民數量穩定，維護國家邊界安全。

農產品主產區具備較好的農業生產條件，是糧食、經濟作物、蔬菜水果、水產養殖生產的核心區。落實“兩山”理論的農產品主產區配套政策既要保障國家糧食安全，保證較為充足的農產品供給，又要兼顧地區經濟發展要求，權衡處理資源環境保護與建設開發之間的矛盾。目前來看，農產品主產區需轉變傳統的第一產業種養模式，服務于新時代人民日益增長的美好生活需要，充分利用21世紀生物科學技術手段，促進農業綠色轉型和一二三產業融合發展，實現農業現代化。

4 政策建議

4.1 城市化發展區

加強環境監管，嚴格執行生態環境損害賠償制度。強化垂直監管力量，協調部門之間的利益矛盾，加大地方政府環境保護責任考核力度；實時完善環境污染物排放標準規定，建立全面的、先進的污染物監測方法體系；培育基層環境監管隊伍，鼓勵公眾參與，發揮互聯網平臺的作用。此外，應加快建立全面的生態環境損害賠償法律責任體系、環境損害鑒定評估技術方法體系、容錯免責機制等。

推行清潔生產，發展循環經濟。生態工業的重要內容之一是發展循環經濟，減少進入生產和消費過程的物質量，注重產品的可修復性、耐用性、可回收性，提高產品和服務的利用效率，把廢物再次變成資源以減少廢棄物處理負荷，形成循環經濟鏈條；建設生態工業示范園區，模擬自然生態系統設計園區內物流和能流的運轉過程，使企業甲的廢物成為企業乙的原材料，在企業之間實現資源梯級傳遞利用，形成共生網絡。建議出臺財稅優惠政策，通過生態工業項目補貼、循環經濟發展專項基金、資源綜合利用減稅等手段推動傳統制造產業園區更新換代，打造以最大程度地減少資源消耗和環境污染為特征的綠色工業園區，全面保護城市資源與環境。

編制自然資源資產負債表，推進資源高效利用。關注自然資源消耗和經濟效益產出的關系，通過計量思維以更直觀的方式表示成本、收益、消耗以及增值關系，完善資源總量管理，轉變以往粗放利用方式；協調使用能源消費稅和用能權交易制度，構建用能權交易與能源消費稅制度的綜合協調機制，激勵企業節約利用資源，增加清潔能源產量與使用率，實現外部環境成本內部化。

4.2 重點生態功能區

加強制度設計，探索生態產品價值實現路徑。應落實2018年中央一號文件鄉村振興戰略要求，“加快發展森林草原旅游、河湖濕地觀光、冰雪海上運動、野生動物馴養觀賞等產業，積極開發觀光農業、游憩休閑、健康養生、生態教育等服務。創建一批特色生態旅游示范村鎮和精品路線，打造綠色生態環保的鄉村生態旅游產業鏈”。建議在生態資產核算基礎上，構建“歸屬清晰、權責明確、監管有效”的自然資源資產產權制度,解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題，使生態資源經產權登記后成為生態資產，依法流轉形成規�；�經營，通過金融運作轉化成生態資本。如浙江省麗水市實行林地承包權和經營權分離的機制，已形成林權登記、流轉與抵押規范化發展模式，并實現公益林補償收益權直接質押貸款和公益林補償收益擔保基金貸款；福建省南平市利用“生態銀行”整合零散的古村落，融入傳統文化與藝術發展鄉村經濟新業態，逐步形成生態產品規�；�經營樣板。此外，對邊疆地區生態產品價值實現應給予政策傾斜，發展邊疆生態特色經濟，增加邊疆地區人民收入，筑牢邊疆屏障。

尊重地區特色，繼續完善生態保護補償制度。建議建立與主體功能區戰略相銜接的縱向生態保護補償制度,發揮財政在重點生態功能區生態保護工作中的基礎支撐作用。如浙江省首創“綠色指數”與生態環保財力轉移支付資金掛鉤，生態保護越好，綠色指數就越高，補償資金越多。健全流域橫向生態保護補償制度，根據各地自然資源本底特色確定補償項目內容，根據社會經濟發展水平，協調付費方和保護方之間的合作關系，以生態保護補償促進生態環境質量改善。如昆明市滇池流域河道生態補償機制按月考核斷面水質，上游未達到要求的需向下游繳納生態補償金，入湖斷面未達到考核標準或年度治污任務未完成的向市政府繳納生態補償金。

用好生物技術，發展生物經濟。重點生態功能區生物經濟產業結構需對接城市化地區生態工業發展方向，綜合考慮專家建議與研究成果，建議在當前初期階段培育以下生物經濟產業：利用農業生物技術生產生物農藥、獸藥與疫苗；發展生物能源，探索生物質發電，開發新一代生物液體燃料，促進生物燃氣、成型燃料應用；加強生物材料科學研究和應用，探索利用作物秸稈、玉米、林木等生物材料制造可降解塑料、建筑材料等。此外，重點生態功能區還可充分利用當地自然資源環境建立生物學研究基地，探索利用可再生生物資源制品制作可代替化石資源的生態產品，探索通過微生物發酵和酶轉化等生物過程代替高污染高能耗的化工過程，以生物技術促進傳統工業轉型升級，培養本土生物經濟學人才，把生態環境優勢轉化成經濟優勢，發展具有中國特色的生物經濟，開辟可持續發展新道路。

4.3 農產品主產區

嚴格綠色產地保護，開展農用地整治。建議推進綠色農產品產地認證，鼓勵企業或個人積極進行綠色農產品認證申報，加強指導培訓，強化認證服務；規范綠色農產品認證機構，加強認證市場監管，宣傳推廣綠色農產品標識，增加社會認可。同時，應注重綠色農產品產地的土壤保護，建議基于土地質量地球化學調查等多部門系列成果開展綠色產地評價，優先保護無公害產品產地、有機農產品產地和地理標志型農產品產區，鼓勵資源化利用秸稈、畜禽糞便等廢棄物，防控農業面源污染。

發展農業循環經濟，助力農業現代化。只有發展農業循環經濟，才能解決傳統農業發展過程中出現的農業用水量大、農業污染等現實問題，才能利用現代科學技術和管理方法，緩解資源壓力，實現農業現代化目標。建議利用作物秸稈、農林水產副產品和生活有機垃圾等可再生生物資源，推廣混合種養、沼氣利用、生物質能發電、生活垃圾發電、綠肥循環，推進農業廢棄物能源化、肥料化、飼料化、材料化、基質化利用；科學規劃畜牧養殖場與耕地、園地的空間布局，設立沼氣工程建設、秸稈青貯、沼液沼肥利用等專項財政資金補貼，培育種植業—養殖業—種植業的循環經濟發展模式；推進產學研聯盟，建立技術教學與咨詢服務體系，依托龍頭企業組建產學研結合技術研發平臺，促進科技成果轉化應用，構建“技術研發—中試轉化—成果孵化—技術推廣”的完整技術鏈。

盤活農耕文化，培育農業旅游產業。耕地不僅具有糧食生產功能，還是生態系統服務的重要提供基地，是農耕文化傳播與傳承的載體。耕地的文化傳承、景觀美學、游憩休閑等多功能價值的顯化是實現其外部性內在化的重要方式，建議關注傳統村落保護和利用，開發原真性的特色農耕文化旅游產品，合理運用美學、經濟學、生態學，關注生態綠化、視覺形象與自然感受，基于農田景觀設計建設農耕文化展示基地，鼓勵城郊地區興辦農家樂，支持利用自有和閑置農房院落發展農田觀光、農學教育、農業科普、農事體驗等突出鄉土氣息的鄉村旅游，滿足城市居民休閑、采摘、健身、親近自然等個性化需求。此外，應充分挖掘利用民族特色文化資源，關注少數民族地區文物保護和文化傳承，鼓勵建設具有鮮明民族特色的民俗文化旅游區，盤活閑置農村集體建設用地，保障鄉村旅游產業用地供給。

5 不足與討論

由于不同地域單元的多個功能之間作用復雜，本研究主要針對各主體功能區的主導功能，對其他功能與主體功能之間的相互聯系和作用機理考慮較少，存在一定不足之處。此外，重點生態功能區在當前階段是否具備發展生物經濟所需的經濟環境、技術基礎等條件需要進一步論證，不同經濟發展水平、不同自然稟賦的農業主產區市縣具體發展方向有待分類討論，陸海統籌、剛性管控、政策協調性等問題還需繼續深入研究。

 作者信息 

南錫康（1993—），女，山東省日照市嵐山區人，中國自然資源經濟研究院研究實習員，工程碩士，研究方向為土地資源評價及利用政策。

本文由《中國國土資源經濟》編輯部授權發表，如需轉載，請聯系編輯部授權！