文章來(lái)源于：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，原文鏈接：礦山生態(tài)修復(fù)中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析
導(dǎo) 讀
探索構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。文章對(duì)生態(tài)產(chǎn)品有關(guān)概念和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了梳理，基于地方在礦山生態(tài)修復(fù)中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面的探索實(shí)踐和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出進(jìn)一步健全礦山生態(tài)修復(fù)中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的政策建議：①加大政策供給，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度保障；②明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，促進(jìn)形成多元化價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制；③加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)體系。
本文引用信息
榮冬梅,馮聰. 礦山生態(tài)修復(fù)中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2023,36(2):65-71.
探索構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措。黨的十八大報(bào)告、十九大報(bào)告先后提出“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”等要求，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。
我國(guó)是礦產(chǎn)資源生產(chǎn)大國(guó)，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定程度的負(fù)面干擾。礦山生態(tài)修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)恢復(fù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有重要意義。近年來(lái)，全國(guó)多地依托礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，形成了一批典型范例，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)個(gè)生態(tài)“瘡疤”蝶變“綠水青山”，圍繞優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品形成的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“金山銀山”。
1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值
實(shí)現(xiàn)的內(nèi)涵、路徑與
重要意義
1.1 生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)涵的界定
“生態(tài)產(chǎn)品”首次出現(xiàn)于2010年印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，被定義為“維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素”，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。這一概念強(qiáng)調(diào)了生態(tài)產(chǎn)品滿足生態(tài)系統(tǒng)功能的自然屬性，但未提及人類投入無(wú)差別勞動(dòng)后賦予的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)屬性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，對(duì)于“生態(tài)產(chǎn)品”的研究不斷深化，這一概念的內(nèi)涵也隨之拓展。相關(guān)研究認(rèn)為，生態(tài)產(chǎn)品并非生態(tài)與產(chǎn)品的簡(jiǎn)單疊加，而是與生態(tài)系統(tǒng)密不可分，具有生態(tài)、商品、公共、社會(huì)等多重屬性，并且擁有維系生態(tài)系統(tǒng)平衡和滿足人類福祉需求的重要功能。從生產(chǎn)方式和功能角度，有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品可直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)獲取，具有物質(zhì)供給、生命支持、環(huán)境改良和文化傳承等功能。從產(chǎn)品形態(tài)角度，有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品與農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品并列，是通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)自然生產(chǎn)與人為生產(chǎn)活動(dòng)共同作用形成的滿足人類對(duì)美好生活需求的有形產(chǎn)品與無(wú)形服務(wù)。從產(chǎn)品價(jià)值角度來(lái)看，生態(tài)產(chǎn)品具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和排他的支配性。
“生態(tài)產(chǎn)品”是一個(gè)具有中國(guó)特色的概念，國(guó)際上近似的表述一般有生態(tài)標(biāo)簽產(chǎn)品（Eco-label products）或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（Ecosystem services），其中關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的相關(guān)研究較多。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念由Holdern和Ehrlich（1974）首先提出，Cairns和Costanza等先后對(duì)此進(jìn)行論述，他們認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的物品和服務(wù)的統(tǒng)稱，具有滿足人類生存和生活質(zhì)量的功能，可直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)獲得。
整體來(lái)看，“生態(tài)產(chǎn)品”可以理解為人類可以從生態(tài)系統(tǒng)直接獲取的，或凝結(jié)了人類無(wú)差別勞動(dòng)的有形或無(wú)形產(chǎn)品與服務(wù)的總和，具有保障生態(tài)系統(tǒng)平衡、滿足人類生存發(fā)展需求、促進(jìn)人與自然和諧共生等功能，以及整體性、地域性、價(jià)值多維性、難以計(jì)量和分割等特點(diǎn)。
1.2 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑
有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，生態(tài)產(chǎn)品是有價(jià)值的。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，就是將生態(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的過(guò)程。當(dāng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)化階段，人類對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品的追求不再局限于生態(tài)系統(tǒng)提供的物質(zhì)資料和生產(chǎn)場(chǎng)所，而是更加注重產(chǎn)品品質(zhì)和更高層次的精神滿足。由此可見，生態(tài)產(chǎn)品的非替代性和稀缺性是其價(jià)值產(chǎn)生的前提。
按照消費(fèi)屬性分類，生態(tài)產(chǎn)品可以分為生態(tài)公共產(chǎn)品、生態(tài)私人產(chǎn)品和生態(tài)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，相應(yīng)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式分別為政府路徑、市場(chǎng)路徑、政府與市場(chǎng)協(xié)同路徑等三種模式。
生態(tài)公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特點(diǎn)，其供給往往不依賴人力資本和物質(zhì)資本的投入，無(wú)法界定產(chǎn)權(quán)。這類生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值主要通過(guò)政府主導(dǎo)的征收稅費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付等行為實(shí)現(xiàn)。私人產(chǎn)品類型的生態(tài)產(chǎn)品，如生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品、服務(wù)類及文化類產(chǎn)品等，生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)象都非常明確，可以借助權(quán)屬交易、生態(tài)認(rèn)證、生態(tài)旅游等方式，通過(guò)市場(chǎng)化行為將蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值顯化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。生態(tài)準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般包括公共資源類生態(tài)產(chǎn)品（如經(jīng)營(yíng)性生態(tài)公園、生態(tài)綠道等）和俱樂部產(chǎn)品（如集體林權(quán)、排污權(quán)等），往往具有不完全競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特點(diǎn)，需要政府和市場(chǎng)協(xié)同參與才能順利實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。
1.3 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要意義
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的重要一環(huán)，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的重要舉措。自2010年“生態(tài)產(chǎn)品”概念首次在國(guó)家層面提出以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列政策文件，推動(dòng)建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，進(jìn)一步細(xì)化了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，提出統(tǒng)籌考慮生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、加大轉(zhuǎn)移支付力度、培育生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)等要求。《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》等重要文件，從國(guó)家層面對(duì)生態(tài)產(chǎn)品
價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性、制度化闡述。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要“探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑”，要“加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，讓保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境獲得合理回報(bào)”。
探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)對(duì)于促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。礦山生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，我國(guó)在該領(lǐng)域尚處于發(fā)展起步階段，存在歷史遺留問題多、情況復(fù)雜、修復(fù)治理難度大、資金投入不足等問題。其中，缺乏充足的資金保障是制約我國(guó)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理的瓶頸問題。自從自然資源部《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》等文件發(fā)布以來(lái)，國(guó)家不斷從土地供應(yīng)、資源利用、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、財(cái)稅支持、金融扶持等方面釋放政策紅利，著力構(gòu)建“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制。實(shí)踐證明，探索基于礦山生態(tài)修復(fù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，吸引社會(huì)資金進(jìn)行開發(fā)式治理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，不僅能夠帶來(lái)生態(tài)效益，而且可以通過(guò)礦山生態(tài)修復(fù)發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，形成社會(huì)投資有產(chǎn)出有回報(bào)的良性循環(huán)。
2 礦山生態(tài)修復(fù)
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的
地方探索
黨中央、國(guó)務(wù)院一直將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制作為促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。各地積極探索，逐步形成了“規(guī)劃先行、科學(xué)修復(fù)、盤活產(chǎn)權(quán)、培育產(chǎn)業(yè)”的模式，為礦山生態(tài)修復(fù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
2.1 規(guī)劃先行、科學(xué)引導(dǎo)，提前謀劃生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)“愿景”
在符合國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)政策的前提下科學(xué)編制生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，可以更好地統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，優(yōu)化生態(tài)修復(fù)區(qū)域和未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。在探索實(shí)踐中，許多地方政府在全面調(diào)查修復(fù)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、摸清各類自然資源底數(shù)基礎(chǔ)上，按照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值最大化原則，統(tǒng)籌編制工作和項(xiàng)目規(guī)劃。在自然資源部公布的三批典型案例中，河北省唐山市、山東省鄒城市、海南省儋州市、江西省贛州市等均因地制宜編制了系統(tǒng)的治理工作規(guī)劃，并注重發(fā)揮規(guī)劃的科學(xué)引領(lǐng)作用，為合理開發(fā)各類自然資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值創(chuàng)造了前提條件。其中，河北省唐山市在南湖采煤塌陷區(qū)的治理過(guò)程中編制《南湖生態(tài)城建設(shè)規(guī)劃》，按照城市規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋；山東省鄒城市按照“功能分區(qū)、因地制宜、系統(tǒng)治理”原則，編制《鄒城市采煤塌陷地綜合治理規(guī)劃》和《都市區(qū)綠心項(xiàng)目規(guī)劃》，繪制了魯西南都市區(qū)“綠心”藍(lán)圖。
2.2 因地制宜、科學(xué)修復(fù)，最大限度提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力
生態(tài)產(chǎn)品來(lái)源于自然生態(tài)系統(tǒng)。實(shí)踐證明，良好的自然生態(tài)系統(tǒng)是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品多樣化和高質(zhì)量供給的源泉。統(tǒng)籌推進(jìn)礦山治理、土地整治、水域保護(hù)、植被恢復(fù)等各項(xiàng)工作，以自然恢復(fù)、保護(hù)性修復(fù)為主要手段提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，科學(xué)修復(fù)受損的自然生態(tài)系統(tǒng)，可以最大限度提升生態(tài)系統(tǒng)的供給能力。例如，山東省威海市在礦坑生態(tài)修復(fù)過(guò)程中注重恢復(fù)自然生態(tài)原貌，改善局部生態(tài)環(huán)境，并依托修復(fù)后的自然生態(tài)系統(tǒng)打造多樣化的文旅產(chǎn)品，既解決了礦坑修復(fù)后的長(zhǎng)期維護(hù)問題，又實(shí)現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)供給和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“一體規(guī)劃、一體實(shí)施、一體見效”。江蘇省徐州市對(duì)潘安湖采煤塌陷區(qū)開展國(guó)土綜合整治，以提升生態(tài)產(chǎn)品供給為主要目標(biāo)，利用塌陷形成的開闊水面，建成集生態(tài)濕地、人文景觀、游憩場(chǎng)所、科普功能于一體的綜合性景區(qū)，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)。
2.3 產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、指標(biāo)交易，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)
由于多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性，其市場(chǎng)化程度不高，因此導(dǎo)致社會(huì)資本參與缺乏積極性。針對(duì)這一問題，多地采取指標(biāo)交易、明晰產(chǎn)權(quán)、厘清收益歸屬等方式，夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化交易的基礎(chǔ)。一些地方政府在實(shí)踐中采取捆綁治理的方式，將礦山生態(tài)治理修復(fù)與由此產(chǎn)生的土地使用權(quán)或自然資源及生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行“打包”出讓，有效激發(fā)了市場(chǎng)主體參與礦山生態(tài)修復(fù)和發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力。例如，北京市房山區(qū)將修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等相關(guān)權(quán)益“打包”流轉(zhuǎn)，吸引社會(huì)資本參與修復(fù)治理；山東省威海市通過(guò)明晰擬修復(fù)區(qū)域的自然資源產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)中心礦區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)、出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)等方式，推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)持續(xù)開展，支持后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；江蘇省徐州市通過(guò)土地征收、土地收儲(chǔ)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再分配等一系列產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，撬動(dòng)社會(huì)資本，開啟市場(chǎng)化修復(fù)之路。
2.4 以“生態(tài)+”發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值增值和外溢
推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)與多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，充分利用生態(tài)修復(fù)后的土地資源和生態(tài)資源，結(jié)合區(qū)域特有的文化資源、產(chǎn)業(yè)資源，可以創(chuàng)造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)多重效益。在實(shí)踐中，礦山生態(tài)治理修復(fù)發(fā)展模式靈活多樣，具體模式選擇與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、地理區(qū)位、礦區(qū)周邊自然人文景觀等因素密切相關(guān)。從資源利用方式角度來(lái)看，一些地方形成了“生態(tài)修復(fù)+教育科普”模式，通過(guò)深挖礦山自身“存量資源”價(jià)值，將礦山地質(zhì)遺跡和礦業(yè)開采活動(dòng)遺跡建設(shè)成為獨(dú)特的科普教育基地。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來(lái)看，不少地方采取“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)”模式，依托治理修復(fù)后的優(yōu)勢(shì)資源，導(dǎo)入種植、旅游、體育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的雙向融合,不斷顯化生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。從資源載體增值的角度看，一些地區(qū)因地制宜完善支持政策，通過(guò)合理優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃和功能分區(qū)，在生態(tài)修復(fù)區(qū)域及周邊地區(qū)設(shè)置一定比例的工業(yè)、商業(yè)和住宅用地，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)土地等資源載體的價(jià)值提升和外溢。
總體而言，我國(guó)在礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道的探索實(shí)踐取得了積極進(jìn)展，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑逐步拓寬。然而，一些短板或問題仍然需要關(guān)注。從生態(tài)修復(fù)工程本身來(lái)講，因其具有明顯的公益性和外部性，缺少吸引社會(huì)資本參與的成熟機(jī)制或商業(yè)模式，盈利前景不明朗，市場(chǎng)主體參與的積極性不高。從生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)看，目前市場(chǎng)化手段比較單一，常見方式只有開發(fā)高附加值的生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品，以及發(fā)展旅游、康養(yǎng)、文娛等有形服務(wù)或產(chǎn)業(yè)兩種模式。對(duì)于“綠水青山”蘊(yùn)含的水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)等無(wú)形的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，其價(jià)值存量和增量不清，難以商品化或價(jià)值易被低估。從生態(tài)產(chǎn)品權(quán)屬來(lái)看，一些生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的界定不明，市場(chǎng)化機(jī)制不完善，阻礙了資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化交易進(jìn)程。
3 國(guó)內(nèi)外有關(guān)
典型模式經(jīng)驗(yàn)借鑒
自然資源是生態(tài)產(chǎn)品的重要載體，森林、草原、水、濕地等資源及其衍生產(chǎn)品都是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要來(lái)源，蘊(yùn)含巨大的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。國(guó)內(nèi)外基于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐形式復(fù)雜多樣，可歸納為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易、設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等形式。
3.1 生態(tài)補(bǔ)償模式
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的有效政策性調(diào)控工具，可以通過(guò)制度將生態(tài)保護(hù)中公共產(chǎn)品的外部性及相關(guān)成本內(nèi)部化，從而解決或消除在生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)中產(chǎn)生的“搭便車”和“公地悲劇”現(xiàn)象。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償通常采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)者或生態(tài)受益者付費(fèi)的方式。國(guó)內(nèi)對(duì)于重要的生態(tài)系統(tǒng)和國(guó)家重要生態(tài)功能區(qū)域，多采用以財(cái)政投入為主的縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)發(fā)揮重要生態(tài)屏障功能的生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)值支付。不同地區(qū)之間為了協(xié)調(diào)和平衡區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和生態(tài)受益地區(qū)的利益互補(bǔ)，多采用以結(jié)果為導(dǎo)向的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。重慶市在全國(guó)首創(chuàng)的森林覆蓋率指標(biāo)交易是典型的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)設(shè)置區(qū)域內(nèi)森林覆蓋率約束指標(biāo)，搭建指標(biāo)交易平臺(tái)，引導(dǎo)有指標(biāo)購(gòu)買需求的區(qū)域以市場(chǎng)化方式達(dá)成交易，促進(jìn)了重慶市區(qū)域間生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。湖北省鄂州市開展的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算及生態(tài)補(bǔ)償測(cè)算，以及浙江省杭州市建立的東苕溪流域飲用水源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償資金、青山村龍塢水庫(kù)“善水基金”信托均是多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某晒μ剿鳌Ｃ绹?guó)紐約的飲用水源地保護(hù)補(bǔ)償計(jì)劃和德國(guó)的易北河生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃也是典型的跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，在實(shí)踐中取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
3.2 產(chǎn)權(quán)交易模式
生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易是將滿足特定條件的生態(tài)產(chǎn)品商品化的產(chǎn)權(quán)交易方式，主要通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、搭建交易平臺(tái)、完善交易機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。福建省三明市推動(dòng)集體林權(quán)制度改革，積極探索“林票”、“碳票”、林業(yè)碳匯等價(jià)值轉(zhuǎn)換路徑，通過(guò)設(shè)立碳匯專項(xiàng)基金、成立碳匯服務(wù)機(jī)構(gòu)等方式，破解生態(tài)產(chǎn)品難抵押、難交易、難變現(xiàn)等難題。重慶市進(jìn)一步完善“地票”生態(tài)功能，將地票制度中的復(fù)墾類型從耕地拓展到林地、草地等類型，通過(guò)規(guī)范生產(chǎn)和使用要求、明確收益分成、加強(qiáng)統(tǒng)籌監(jiān)管等方式，將更多的資源和資本引導(dǎo)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)上。美國(guó)的濕地緩解銀行、澳大利亞的生態(tài)銀行、德國(guó)的生態(tài)賬戶制度等，均是通過(guò)搭建“生態(tài)銀行”交易平臺(tái)，核算生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值并形成可以量化交易的指標(biāo)（包括“濕地信用”“碳匯信用”“生態(tài)積分”等），利用供需雙方市場(chǎng)化交易來(lái)實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的“零凈損失”和生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給。起源于美國(guó)的排污權(quán)交易是在明晰產(chǎn)權(quán)后開展的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易實(shí)踐，之后德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家也相繼開展了排污權(quán)交易。
3.3 生態(tài)化經(jīng)營(yíng)開發(fā)模式
生態(tài)化經(jīng)營(yíng)開發(fā)是將生態(tài)資源作為生產(chǎn)要素投入到經(jīng)營(yíng)開發(fā)活動(dòng)中，將無(wú)法直接交易的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值附加在農(nóng)業(yè)、工業(yè)或服務(wù)產(chǎn)品中，再通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。在國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中，在對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)基礎(chǔ)上，開發(fā)原生態(tài)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等新業(yè)態(tài)，不斷延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈的模式越來(lái)越成為主流。例如，福建省南平市、浙江省麗水市利用區(qū)域特定自然生態(tài)環(huán)境打造“武夷山水”、“麗水山耕”等地區(qū)公用品牌，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的增值溢價(jià)。歐盟的“生態(tài)標(biāo)簽”和瑞士的“綠色水電”認(rèn)證模式是通過(guò)認(rèn)證來(lái)提高生態(tài)產(chǎn)品附加值，并將溢價(jià)用于開展環(huán)境保護(hù)。此外，實(shí)行自然資源特許經(jīng)營(yíng)也是一些國(guó)家和地區(qū)開展生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的市場(chǎng)化模式之一。這種模式將一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予開展修復(fù)活動(dòng)的主體，顯化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑和預(yù)期收益，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性。例如，國(guó)內(nèi)多地探索建立的自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)，美國(guó)的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度等。
4 思考與建議
通過(guò)對(duì)典型案例的梳理總結(jié)，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議從完善生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)制度保障、加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)建設(shè)、增加生態(tài)產(chǎn)品的供需對(duì)接等方面，深入推進(jìn)礦山修復(fù)中的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
4.1 加大政策供給，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度保障
通過(guò)政策支持促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)治理，提升相關(guān)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。探索開展礦山生態(tài)修復(fù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算工作，摸清生態(tài)產(chǎn)品家底，夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基礎(chǔ)，為生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易提供科學(xué)依據(jù)。將生態(tài)保護(hù)修復(fù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國(guó)土空間規(guī)劃，充分發(fā)掘礦山生態(tài)修復(fù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)潛力。建立并完善礦山生態(tài)修復(fù)與利用的有關(guān)法律法規(guī)，鼓勵(lì)礦山生態(tài)修復(fù)后開展綜合利用，因地制宜建設(shè)礦山公園、濕地公園、科普基地、體育設(shè)施等多元化主題項(xiàng)目，推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)與旅游、教育、體育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)，在修復(fù)后產(chǎn)生的耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)等流轉(zhuǎn)收益分配上，以及利用相關(guān)自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)上，給予一定優(yōu)先權(quán)。對(duì)于社會(huì)資本將參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目所得用于后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的，在稅費(fèi)方面給予一定的減免或優(yōu)惠。
4.2 明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，促進(jìn)形成多元化價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制
產(chǎn)權(quán)明晰是促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、合理分配各方利益的基礎(chǔ)。通過(guò)規(guī)范使用權(quán)、保障收益權(quán)、激活轉(zhuǎn)讓權(quán)等方式，加快形成生態(tài)產(chǎn)品多元化價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。健全自然資源確權(quán)登記制度，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)和使用權(quán)邊界，依托確權(quán)登記厘清生態(tài)產(chǎn)品占有、使用、維護(hù)、收益、處分等權(quán)利和責(zé)任的關(guān)系。建立自然資源有償使用和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。對(duì)位于禁止、限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，可以授予投資主體一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，顯化附著在自然資源中的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。對(duì)于修復(fù)后形成的建設(shè)用地指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)等，可以通過(guò)區(qū)域內(nèi)指標(biāo)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生分成收益的方式，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品保值增值。對(duì)于公共物品類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)品，可以通過(guò)碳排放權(quán)、排污權(quán)等權(quán)益交易促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
4.3 加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易體系
構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易體系，可以將生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為消費(fèi)產(chǎn)品，通過(guò)吸引社會(huì)資本投資相應(yīng)產(chǎn)品生產(chǎn)，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給。對(duì)于無(wú)形的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)品，在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，政府可以創(chuàng)設(shè)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的交易需求，科學(xué)合理設(shè)置配額、許可證或諸如碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)等產(chǎn)權(quán)的總量及初始配置方案，充分體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性。參考浙江省、福建省等地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)搭建形式多樣的“生態(tài)銀行”交易平臺(tái)，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值增值與收益的直接交易機(jī)制。對(duì)于可以市場(chǎng)化的生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品和有形的服務(wù)產(chǎn)品，可通過(guò)媒體宣傳推介提升生態(tài)產(chǎn)品的社會(huì)關(guān)注度，推動(dòng)建設(shè)生態(tài)產(chǎn)品交易中心和開展線上交易等方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給方和需求方的精準(zhǔn)對(duì)接，有效引導(dǎo)消費(fèi)，形成供給與需求的良性互動(dòng)。
作者信息
榮冬梅（1982—），女，河北省廊坊市人，自然資源部咨詢研究中心助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事自然資源管理政策研究。
本文由《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》編輯部授權(quán)轉(zhuǎn)發(fā)，如需轉(zhuǎn)載，請(qǐng)聯(lián)系編輯部授權(quán)！
